Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na czynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie zastosowania niewłaściwego trybu oraz zaniechanie opublikowania ogłoszenia w zakresie publicznego transportu zbiorowego - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A.O. z urzędu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł (słownie: "dwieście złotych").

Dnia [...] stycznia 2021 r. Zarząd Powiatu [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia i przedłożenia Radzie Powiatu [...] projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych w powiatowych przewozach pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej w powiecie m.

Następnie dnia [...] stycznia 2021 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych w powiatowych przewozach pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej w powiecie mieleckim, w trybie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 1944 ze zm. - zwana dalej "u.p.t.z.").

W dalszej kolejności uchwałą z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Zarząd Powiatu [...] przyjął wzór umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych w powiatowych przewozach pasażerskich o charakterze użyteczności publicznej w powiecie m.

Dnia 26 marca 2021 r. (data nadania – 19 luty 2021 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.O prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], w której zakwestionował czynność Zarządu Powiatu [...] polegającą na zastosowaniu niewłaściwego trybu, po podjęciu dnia [...] stycznia 2021 r. uchwały nr [...] oraz zaniechanie opublikowania ogłoszenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z. i w konsekwencji zawarcie umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych w powiatowych przewozach pasażerskich w wadliwie zastosowanym trybie, określonym w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.

Zdaniem skarżącego nie wystąpiły przesłanki określone przepisem art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. umożliwiające zastosowanie trybu zawarcia bezpośredniej umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w przypadku gdy wystąpi zakłócenie w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośrednie ryzyko powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, i brak jest możliwości zachowania terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2. Zarzucił naruszenie:

- art. 23 ust. 1-6 u.p.t.z. polegające na jego niezastosowaniu i zaniechaniu opublikowania ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.t.z., lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z. w sytuacji, gdy wybór bezpośredniego zawarcia umowy określonego w art. 22 ust. 1 pkt 4 był nieuprawniony;

- art. 43 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. polegające na jego niezastosowaniu i braku jakiejkolwiek współpracy z przewoźnikami obecnie obsługującymi zbliżone trasy w celu poprawy funkcjonowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej, przez co kursy autobusów w ramach publicznego transportu zbiorowego powielają się z kursami autobusów innych przewoźników, w tym Skarżącego;

- art. 43 ust. 1 pkt 5 u.p.t.z. poprzez niedokonanie analizy realizacji zaspokajania potrzeb przewozowych wynikających z wykonywania przewozów na podstawie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, przez co trasy poszczególnych linii oraz kursy poszczególnych autobusów pokrywają się z liniami obsługiwanymi przez innych przewoźników, przez co realne potrzeby przewozowe mieszkańców Powiatu [...] dotknięte tzw. wykluczeniem komunikacyjnym nie są zaspokajane.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 5 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 polegające na jego niezastosowaniu poprzez zawarcie umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego z pominięciem konkurencyjnej procedury przetargowej oraz art. 5 ust. 5 tego Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym dochodzi do zakłócenia w świadczeniu usług lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji przez co organizator publicznego transportu zbiorowego może zastosować środki nadzwyczajne w postaci bezpośredniego udzielenia zamówienia.

W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Natomiast legitymację do wniesienia skargi wywiódł z treści art. 59 i nast. u.p.t.z.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] zawnioskował o odrzucenie skargi w całości z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej na podstawie art. 59 u.p.t.z. W przypadku nieuznania przez Sąd, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, zwrócono się o jej oddalenie. Argumentując stanowisko wywiedziono, że podstawą wniesienia skargi jest zastosowanie przez organ procedury przewidzianej w art. 22 ust. 1 pkt 4, która nie jest objęta zakresem art. 23 ust. 1, a tym samym wniesienie skargi z uwagi na jednoznaczną treść art. 59 ust. 1 u.p.t.z. jest niedopuszczalne ze względów formalnych. W dalszej części wykazano przesłanki uzasadniające zastosowanie procedury o jakiej mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.

W piśmie procesowym z dnia 14 maja 2021 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe wnioski i twierdzenia podniesione w skardze. Jako nietrafioną ocenił argumentacje organu dotyczącą braku dopuszczalności drogi sądowej, w przypadku procedury z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.t.z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia

z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej jako "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art.

3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Dlatego też przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie skutkowałoby bowiem nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Jak wyżej wskazano kontrola administracji publicznej obejmuje rozpatrywanie skarg na akty i czynności określone w art. 3 § 2 p.p.s.a., nadto zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy czynności Zarządu Powiatu [...] polegającej na zastosowaniu niewłaściwego (w ocenie skarżącego) trybu o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. i zaniechaniu opublikowania ogłoszenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., co w konsekwencji doprowadziło do bezpośredniego zawarcia umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na liniach komunikacyjnych w powiatowych przewozach pasażerskich. Legitymację do wniesienia skargi skarżący wywiódł natomiast z treści art. 59 i nast. u.p.t.z.

Z takim stanowiskiem skarżącego nie zgodził się organ, który stwierdził, że wskazane przez skarżącego przepisy nie przewidują możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, a droga sądowa w tym zakresie jest niedopuszczalna.

W tak ukształtowanych okolicznościach koniecznym jest zatem rozważenie czy tak określony przedmiot skargi mieści się w zakresie spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych, a zatem czy w niniejszej sprawie dopuszczalne było w ogóle wniesienie skargi.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1, podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), jeżeli przepisy niniejszego rozdziału nie stanowią inaczej (ust. 2 ).

Powołany wyżej przepis nie określa na co skarga może zostać złożona. Wskazuje jednakże przesłanki dopuszczalności skargi. Po pierwsze może ona dotyczyć wyłącznie przypadków bezpośredniego zawarcia umowy, gdy dojdzie do ogłoszenia zamiaru zawarcia umowy w tym trybie. Po drugie, odesłanie do art. 23 ust. 1 ustawy ma charakter dwustopniowy, przepis art. 23 ust. 1 dotyczy bowiem przypadków bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 u.p.t.z., a więc dotyczą możliwości bezpośredniego zawarcia umowy w przypadku, gdy pkt 1) średnia wartość roczna przedmiotu umowy jest mniejsza niż 1 000 000 euro lub świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego dotyczy świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 300 000 kilometrów rocznie, albo pkt 2) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane przez podmiot wewnętrzny, w rozumieniu rozporządzenia nr 1370/2007, powołany do świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, albo pkt 3) świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma być wykonywane w transporcie kolejowym.

Poza tak wyznaczonym, a przedstawionym powyżej, zakresem przedmiotowym znajduje się przypadek bezpośredniego zawarcia umowy, o jakim mowa w art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z., dotyczący sytuacji nadzwyczajnej, wystąpienia zakłócenia w świadczeniu usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego lub bezpośredniego ryzyka powstania takiej sytuacji zarówno z przyczyn zależnych, jak i niezależnych od operatora, o ile nie można zachować terminów określonych dla innych trybów zawarcia umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Wymaga także podkreślenia, że w przypadku odpowiadającym art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. nie jest także dokonywane ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 u.p.t.z. organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3, w terminie nie krótszym niż: pkt 1) jeden rok; pkt 2) sześć miesięcy - w przypadku gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego ma dotyczyć świadczenia tych usług w wymiarze mniejszym niż 50 000 kilometrów rocznie.

Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że ze względu na zakres odesłania z art. 59 ust. 1, droga sądowoadministracyjna jest wyłączona w przypadkach bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach nadzwyczajnych z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. i w takich przypadkach nie jest dokonywane ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy. Taki też pogląd został wyrażony w postanowieniu WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2013 r., sygn. II SA/Rz 1408/12 i w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. III SA/Kr 46/18 (orzeczenia publ. w bazie orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a tut. Sąd w pełni go popiera.

Analiza akt sprawy wykazała, że sporna między stronami była okoliczność zastosowania trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. Skarżący nie zgadzał się z zastosowaniem procedury określonej tym przepisem twierdząc, że okoliczności w nim wskazane nie zaistniały. Natomiast organ zajął stanowisko przeciwne.

Sąd nie może odnieść się szczegółowo do rozstrzygnięcia powyższej kwestii, bowiem decydujące znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma przedmiot skargi, który warunkuje jej dopuszczalność. Kluczowe znaczenie ma bowiem odesłanie z art. 59 ust. 1 u.p.t.z., zgodnie z którym droga sądowoadministracyjna jest wyłączona w przypadku bezpośredniego zawarcia umowy w sytuacjach nadzwyczajnych z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.

WSA zwraca także uwagę na brzmienie art. 61 ust. 1 i 2 u.p.t.z., który to przepis wyznacza granice orzekania Sądu. Zgodnie z tym przepisem Sąd nie może orzekać co do zarzutów i wniosków, które nie były zawarte w skardze. Uwzględniając zaś skargę, uchyla czynności podjęte przez organizatora, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegają czynności organizatora o charakterze administracyjnym, jednostronnym, stanowiące wyraz realizacji przysługujących mu, jako organizatorowi przewozów, kompetencji i władczych uprawnień i tylko w przypadkach określonych w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z.

Objęte skargą czynności organu nie mieszczą się zatem w katalogu prawnych form działania administracji publicznej podlegających kontroli sądowoadministracyjnej Skoro skarżącemu nie przysługiwało prawo do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na czynność organizatora transportu polegającą na zastosowaniu trybu z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z. oraz czynność zaniechania opublikowania ogłoszenia, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., dlatego skarga, jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.