II OSK 2129/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2023-10-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 348/23	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 1225; § 3 pkt 1a,§ 235 ust. 2,  § 271 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2351; art. 35 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 a), 35 ust. 3, ust. 5 pkt 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 8 § 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 113 § 2, art. 136 § 1, art. 138 § 2a, art. 139; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 344; art. 4 pkt 3a, art. 95 § 1 pkt 7; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 503; art. 2 pkt 12; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 141 § 4, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 348/23 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr IR-IV.7721.286.2022.7 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 348/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr IR-IV.7721.286.2022.7 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 20 maja 2022 r. R. P. (dalej jako skarżący) złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb [...]).

Pierwotną decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. nr 43/2022 Prezydent Miasta Poznania odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 21.09.2022 r. sygn. IR-IN/.7721.286.2022.7 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. nr 71/2022 Prezydent Miasta Poznania ponownie odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z dostępnych mu danych wynika, iż skarżący w toku innego, zakończonego już postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości dostarczył decyzję Dyrektora zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 23.06.2021 r. dokonującą na podstawie art. 95 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) podziału nieruchomości nr [...] na dwie nieruchomości nr [...] i [...]. Jak stanowiła ww. decyzja: "zgodnie z przedstawionym projektem podziału, wydzielona działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami."

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 3 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak następnie wskazał organ I instancji z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] - Radojewo - Umultowo - rejon ulic Hodowlanej i Szklarniowej", zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Poznania Nr XL/594/VI/2012 z dnia 6 listopada 2012 roku (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2013 r., poz. 433, dalej jako Plan miejscowy) jasno wynika, że ,,(...) ustala się, dla nowych działek budowlanych, z wyłączeniem działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne: powierzchnię nie mniejszą niż powierzchnię 800 m (...)." Plan miejscowy określa powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej, która musi mieć powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2. Inwestor ma prawo do podziału działki, jednak tylko działki spełniające parametry wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią działki budowlane. Wydzielona przez Inwestora działka ma powierzchnię 597 m2 (w tym miejscu organ podkreślił, że działka została wydzielona po wejściu w życie Uchwały Rady Miasta Poznania Nr X L/594A/1/2012 z dnia 6 listopada 2012). W ocenie Prezydenta Miasta Poznania skarżący nie wykazał, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowi działkę budowlaną - zgodnie z prawem i decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę gruntu".

Ponadto organ I instancji podkreślił, że odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie kwestionuje prawidłowości decyzji podziałowej, a jedynie - opierając się na definicji działki budowlanej - uznaje, że tak wydzielona działka nie spełnia przesłanek uznania ją za działkę budowlaną, co w konsekwencji uniemożliwia realizację na tej działce wnioskowanej inwestycji. Nowo wydzielona działka mająca powierzchnię mniejszą niż 800 m2 stanowi więc działkę gruntu, ale nie można jej uznać za działkę budowlaną.

Konkludując organ wyjaśnił, że nie zostały spełnione wszystkie wymagania o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej jako p.b.), umożliwiające wydanie pozwolenia na budowę, co oznaczało konieczność wydania decyzji odmownej, a działka nr [...] nie stanowi działki budowlanej i jej zabudowa nie jest zgodna z zapisami § 8 pkt 2 Planu miejscowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, zarzucając jej naruszenie § 8 pkt 2 lit. c uchwały nr XL/594/VI/2012 Rady Miasta Poznania z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania I przestrzennego "[...]-Radojewo-Umultowo" - rejon ulic Hodowlanej i Szklarniowej w Poznaniu poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, z uwagi na okoliczność, że określona w tym przepisie powierzchnia minimalna działki budowlanej jest wiążąca dla organów wyłącznie w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, podczas gdy postępowanie dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 a) p.b. w zw. z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że przepis § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego zakazuje dokonywania zabudowy działek o powierzchni mniejszej niż 800 m2, a zatem odmowa zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadna z uwagi na brak zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie jest dopuszczalne domniemywanie zakazu zabudowy w drodze wykładni przepisów aktu prawa miejscowego, które nie ustanawiają takiego zakazu wprost. Ponadto skarżący wskazał na naruszenia przepisów art. 138 § 2a K.p.a., art. 6 K.p.a., 7 K.p.a. i 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 7a § 1 K.p.a.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 3 kwietnia 2023 r. nr IR-IV.7721.286.2022.7 uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2022 r., poz. 2351 ze zm.), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość o nr ew. [...] została wydzielona wyłącznie w celu niezbędnego korzystania z budynku mieszkalnego. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego taki cel wydzielenia nieruchomości umożliwiał podział niezgodny z zapisami Planu miejscowego. Dalej wyjaśnił, że w decyzji z 23 czerwca 2021 r. wskazano, że działka [...] stanowi działkę gruntu i nie jest działką budowlaną w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenia planu miejscowego nie zakazują zabudowy działek o wielkości mniejszej niż wskazanej w planie miejscowym, jednak mając na uwadze cel wydzielenia działki nr [...] przedstawiony w decyzji z 23 czerwca 2021 r., § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego określający minimalną powierzchnię nowych działek budowlanych, jak i § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego ustalający lokalizację jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej stwierdzić należy, iż planowana inwestycja nie spełnia wymagań Planu miejscowego. Zabudowa wydzielonej z naruszeniem Planu miejscowego, działki gruntu niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego spowoduje zagęszczenie zabudowy nieprzewidzianej w uchwale Rady Miasta Poznania.

Dalej organ II instancji uzasadnił, że planowana inwestycja nie spełnia również wymagań § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 6 projektu zagospodarowania terenu) wynika, iż dla zapewnienia ochrony pożarowej projektowanego budynku, zgodnie z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ścianę szczytową budynku w stosunku do granicy dz. nr ew. [...] oraz [...] zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego REI 60, a otwory wypełnione zostaną luksferami. Natomiast § 235 wskazuje cechy ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Taką ścianę należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E I 60. Projektowana ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie spełnia powyższych warunków, nie jest wysunięta na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub też na całej wysokości ściany zewnętrznej nie zastosowano pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 3 m i klasie odporność ogniowej E I 60. Ponadto z uwagi na zaprojektowanie dachu słabo rozprzestrzeniającego ogień, ściana oddzielenia przeciwpożarowego nie spełnia wymagań § 235 ust. 3 warunków technicznych. Z części rysunkowej oraz opisowej projektu architektoniczno budowlanego nie wynika, aby zaprojektowano ścianę przeciwpożarową spełniając powyższe wymagania. W związku z powyższym planowana lokalizacja budynku narusza § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych gdyż ściany do granicy dz. nr ew. [...] oraz [...] nie zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, dlatego koniecznym jest oddalenie ścian projektowanego budynku od ścian budynków sytuowanych na dz. nr ew. [...] oraz [...] do 8 m, co nie zostało wykonane przez inwestora, a został do tego zobowiązany w pkt 2 postanowienia Prezydent Miasta Poznania z 13 października 2022 r.

Wobec decyzji z dnia 8 grudnia 2022 r., organ odwoławczy przeprowadził działania naprawcze w zakresie przywołania prawidłowej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśnił, w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, przywołując w podstawie prawnej art. 35 ust. 3 p.b., zaś w ocenie organu II instancji o niewykonywaniu obowiązku, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 - aktualnie art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) można mówić wówczas, gdy inwestor nie udzielił odpowiedzi w ogóle lub gdy udzielona odpowiedź jest niezwiązana z przedmiotem sprawy. Jeżeli natomiast udzielona odpowiedź jest w ocenie organu administracji jedynie niepełna lub nie wyjaśnia istotnych dla sprawy okoliczności, to może być podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych, np. z powodu niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Taka okoliczność nie może być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn wymienionych w art. 35 ust. 3 p.b. (aktualnie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b.), czyli z powodu nieusunięcia w terminie wskazanych przez organ nieprawidłowości. W sytuacji, kiedy inwestor wykonał wezwanie organu okoliczność, że było ono niepełne czy niewłaściwe mogło być podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę z przyczyn merytorycznych. Z dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wynikają zagadnienia (enumeratywnie wyliczone w sześciu punktach), które organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest sprawdzić przed wydaniem decyzji w sprawie. Prezydent Miasta Poznania nie przywołał, który z sześciu punktów nie został przez inwestora spełniony. Okoliczność ta – zdaniem Wojewody Wielkopolskiego – przyczyniła się do uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie podstawy prawnej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucając jej

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a. § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organ architektoniczno-budowlany związany jest oceną powierzchni działki budowlanej w ramach postępowania o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, podczas gdy określona w tym przepisie powierzchnia minimalna działki budowlanej jest wiążąca wyłącznie dla organów w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, zaś postępowanie niniejsze dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

b. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego w zw. z § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego zakazuje dokonywania zabudowy działek o powierzchni mniejszej niż 800 m2 jednym budynkiem mieszkalnym podczas gdy Plan miejscowy nie wprowadza zakazu zabudowy działki budowlanej o powierzchni mniejszej aniżeli 800 m2 jednym budynkiem mieszkalnym, a zatem niedopuszczalnym było domniemanie zakazu zabudowy w drodze wykładni, jeżeli przepis Planu miejscowego nie ustanawia takiego zakazu wprost;

c. art. 35 ust. 1 i 2 p.b. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ architektoniczno- budowlany posiada kompetencje do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podczas gdy organ architektoniczny posiada kompetencje wyłącznie do badania zgodności projektu z Planem miejscowym oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem organ badając merytorycznie zgodności projektu budowlanego z przepisami przeciwpożarowymi przekroczył swoje kompetencje ustawowe;

d. § 271 ust. 1 i § 235 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego projektowanego budynku nie spełnia kryteriów określonych w wymienionych przepisach podczas gdy budynek został zaprojektowany zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy organ || instancji winien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy zatwierdzając projekt architektoniczno-budowlany;

b. art. 8 § 2 K.p.a., art. 9, art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji wykładni przepisu § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego odmiennej od wcześniejszej wykładni przedstawionej w decyzji z dnia 21 września 2022 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr 43/2022 z dnia 26 lipca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy organ II instancji w tym samym stanie faktycznym związany jest swoim wcześniejszym stanowiskiem oraz wykładnią zaprezentowaną w decyzji z dnia 21 września 2022 r.;

c. art. 139 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w zakresie zgodności inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi podczas gdy organ I instancji stwierdził zgodność inwestycji z przepisami przeciwpożarowymi, a w konsekwencji nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania przepisu art. 139 K.p.a., w szczególności bowiem decyzja ta nie naruszała w tym zakresie rażąco prawa lub rażąco interesu społecznego,

d. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji organu II instancji uzasadnienia prawnego i faktycznego ewentualnych podstaw przyjęcia, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, uzasadniających możliwość wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podczas gdy organ II instancji orzekając na niekorzyść strony skarżącej obowiązany był szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko oraz wskazać realne przesłanki rażącego naruszenia prawa lub interesu prawnego;

e. art. 7, 77 § 1 w zw. z 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a p.b. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz brak przytoczenia motywów odmowy przyznania wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom inwestora z dnia 4 listopada 2022 r. w zakresie uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania terenu o dane dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz o odległości między budynkami i oznaczenie klasy odporności ogniowej ścian projektowanego budynku, podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego winno prowadzić do przyjęcia, że inwestor prawidłowo uzupełnił projekt w zakresie zgodności projektu z przepisami przeciwpożarowymi;

f. art. 136 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez błędne przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z przepisami przeciwpożarowymi poprzez niewezwanie inwestora do uzupełnienia wyjaśnień, a w konsekwencji pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wyjaśnił, że w jego ocenie z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego jednoznacznie wynika, że nowe działki budowlane, powstające w wyniku podziału nieruchomości, nie mogą mieć powierzchni mniejszej niż 800 m2. Powyższe postanowienie jest bowiem – jak wyjaśnił - wyrazem zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Tym samym zawarta norma prawna wyrażona w § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących podziału nieruchomości i co do zasady może stanowić podstawę wydania decyzji odmawiającej dokonania podziału nieruchomości, z uwagi na niezgodność z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n. ). Brak jest natomiast, zdaniem skarżącego, podstaw do stosowania § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego w innych sprawach, a tym samym w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z argumentacją organu odwoławczego w zakresie uznania, że działka nr [...] nie posiada charakteru działki budowlanej. Jak następnie wyjaśnił, w decyzji podziałowej organ powołując się na art. 4 pkt 3 u.g.n. określa nieruchomość jako "działkę gruntu" wyłącznie dlatego, że działka ta nie jest działką zabudowaną.

Jednocześnie skarżący wskazał, że Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ wprost w zakresie możliwości zabudowy działki odsyła do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W Planie miejscowym przedmiotowa nieruchomość zakwalifikowana została jako nieruchomość budowlana. W ślad za wskazaną informacją w księdze wieczystej nr [...] sposób korzystania z nieruchomości określono kategorię B - teren mieszkaniowy, co zdaniem skarżącego jednoznacznie przesądza, że wskazana nieruchomość stanowi nieruchomość na cele budowlane.

Kolejno skarżący wyjaśnił, że jego nieruchomość była objęta ogólnym zakazem wydzielania z niej działek o powierzchni poniżej 800 m2, a zakaz ten wynikał z Planu miejscowego. Dokonanie takiego podziału było jednak dopuszczalne na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 95 pkt 7 u.g.n., co zostało stwierdzone w ostatecznej i prawomocnej decyzji podziałowej. Nowopowstała działka o nr ew. [...] spełnia definicję działki budowlanej, o której mowa w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., gdyż jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego Skarżący podkreślił ponadto, że Plan miejscowy nie zakazuje realizacji zabudowy na działkach o pow. mniejszej niż 800 m2, a jedynie zakazuje wydzielenia tego typu działek, od czego jednak przewidziano wyjątki w art. 95 u.g.n. Wobec powyższego brak jest – w opinii skarżącego – podstaw do uznania, że planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami Planu miejscowego.

Następnie skarżący podniósł, że w zakresie projektu budowlanego organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są wyłącznie do badania kompletności dokumentacji projektowej, kompletność dokumentacji rozumieć należy jako przedłożenie organowi projektu zawierającego wszelkie wymagane prawem elementy. Badanie kompletności nie może obejmować merytorycznego badania projektu z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych oraz zgodności ze sztuką i wiedzą architektoniczną.

W ocenie skarżącego, Wojewoda Wielkopolski przyjął w zaskarżonej decyzji całkowicie odmienną wykładnię przepisu § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego niż we wcześniejszej decyzji tego organu. Zdaniem skarżącego, analiza obu decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ odwoławczy, bez uzasadnionej przyczyny, odstąpił od wcześniejszej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, czym naruszył art. 8 § 2 K.p.a.

Dalej skarżący podnosił, że organ II instancji naruszył zasadę zakazu reformationis in peius, wydając decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, przy czym zaskarżona decyzja nie naruszała rażąco prawa lub interesu społecznego. Skarżący nie objął zakresem odwołania analizy faktycznej i prawnej w zakresie przepisów przeciwpożarowych, a organ I instancji wprost przyjął zgodność inwestycji ze wskazanymi normami. W konsekwencji – zdaniem skarżącego – organ odwoławczy nie miał podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu decyzji o analizę zgodności projektu z przepisami przeciwpożarowymi, jeżeli w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa ani też rażącego naruszenia interesu społecznego. Zdaniem skarżącego organ II instancji w żadnym miejscu zaskarżonej decyzji nie wskazał podstaw odstąpienia od zakazu reformationis in peius, a tym samym decyzja organu II instancji obarczona jest istotnym brakiem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ II instancji wyjaśnił, że w kwestionowanej decyzji wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, dokładnie wyjaśniono stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy.

W piśmie z 16 czerwca 2023 r. skarżący przedłożył opinię dotyczącą usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego względem innych budynków na sąsiedniej działce budowlanej oraz od granic działki budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazując, że z opinii wynika, iż projektowany budynek spełnia wszelkie normy przeciwpożarowe.

Następnie podniósł, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, skarżący wywiązał się z nałożonego przez Prezydenta Miasta Poznania zobowiązania do uzupełnienia projektu budowlanego. Skarżący wyjaśnił, że decyzją z dnia 8 grudnia 2022 r. organ I instancji nie zanegował faktu zgodności projektu budowlanego z przepisami przeciwpożarowymi, a podstawę wydania decyzji odmownej stanowiła wyłącznie niezgodność projektu z Planem miejscowym. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, zwracając uwagę na naruszenie przez Wojewodę Wielkopolskiego zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 348/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 3 kwietnia 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżący zasadnie wskazał na wadliwość podniesienia przez organ II instancji kwestii braku spełnienia wymagań określonych w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) w sytuacji, gdy nie było to przedmiotem rozważań organu I instancji. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w sprawie wystąpiła inna przesłanka warunkująca odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tj. niezgodność z przepisami Planu miejscowego.

Materialnoprawną podstawę podjętych w sprawie decyzji stanowią przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazać należy na przepis art. 35 ust. 1 p.b., który określa przedmiot i zakres czynności wyjaśniających, jakie winien podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej przez zatwierdzeniem projektu budowlanego lub udzieleniem pozwolenia na budowę. Powołany przepis określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. wskazuje, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim zbadaniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie bezspornym jest, że działka o nr ew. [...] położona w Poznaniu, przy ul. [...] objęta jest uchwałą nr XL/594/VI/2012 Rady Miasta Poznania z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]-Radojewo-Umultowo" - rejon ulic Hodowlanej i Szklarniowej w Poznaniu (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2013 r., poz. 433). Nieruchomość skarżącego wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę została oznaczona w części graficznej Planu miejscowego symbolem 4MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższa uchwała została ogłoszona 14 stycznia 2013 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

W myśl art. 14 ust. u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Jak zaś stanowi art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Rację ma więc organ odwoławczy twierdząc, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji, w tym również do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 35 ust. 1 p.b.

Zgodnie z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, na terenach oznaczonych symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN, 11MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 18MN, 19MN, 20MN, 21MN, 22MN ustala się dla nowych działek budowlanych, z wyłączeniem działek przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną i drogi wewnętrzne powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2 na terenach 3MN, 4MN, 5MN, 9MN, 20MN, 21MN, 22MN.

Ponadto w myśl § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego na ww. terenach ustala się lokalizację jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Sąd wskazał, że zgodnie z Planem miejscowym na terenie, którego dotyczył wniosek skarżącego tj. oznaczonego symbolem 4MN ustala się dla nowych działek budowlanych powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2. Przepis ten określa parametr minimalnej powierzchni działki dla obszaru, na którym położona jest działka skarżącego. Plan miejscowy na tym obszarze obowiązuje od 2013 roku, a więc jego postanowienia nie mogły zostać pominięte w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji.

Sąd wskazał, że jego kontroli w niniejszym postępowaniu nie podlega decyzja Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 23.06.2021 r., którą na podstawie art. 95 pkt. 7 u.g.n. dokonano podziału nieruchomości nr [...] na dwie działki nr [...] i [...]. Powyższa decyzja znajduje się w aktach sprawy stanowiąc materiał dowodowy, jednak prawidłowość jej rozstrzygnięcia pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Analiza akt sprawy wykazała, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] ma powierzchnię 597 m2 (k. 7 akt administracyjnych).

Jak orzeczono w ww. decyzji: "zgodnie z przedstawionym projektem podziału, wydzielona działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami." Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 u.g.n. przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej, zaś w myśl art. 4 pkt 3a u.g.n działką budowlaną jest zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ posłużył się nazwami "działka gruntu" i "działka budowlana" w celu określenia charakteru obu działek. Działka o nr ewid. [...] nie została wydzielona pod zabudowę, czemu organ dał wyraz w użytym nazewnictwie. W konsekwencji, rozróżniając powstałe działki na "działkę gruntu" i "działkę budowlaną" organ uwidocznił, że jego intencją nie było wówczas wydzielenie działki nr [...], jako działki, która nadawałaby się do zabudowy, lecz wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Budynek mieszkalny znajdował się zaś na wydzielonej działce budowlanej [...].

Uzasadniając decyzję z dnia 3 kwietnia 2023 r. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że podział nieruchomości nastąpił wyłącznie w celu wydzielenia działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego - tylko taki cel wydzielenia nieruchomości uzasadniał bowiem podział niezgodny z zapisami Planu miejscowego. Art. 95 pkt 7 u.g.n. stanowi o dopuszczalności podziału nieruchomości w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. W świetle treści decyzji o podziale nieruchomości z 23 czerwca 2021 r. za tak wydzieloną działkę uznać można jedynie działkę o nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny, nie zaś działkę nr [...] (ta powstała na skutek wydzielenia działki nr [...] jako pozostała część wcześniejszej działki nr [...]). Nie ma zatem podstaw by przyjmować, że na skutek wydania tej decyzji powstała działka zdatna do zabudowania kolejnym budynkiem mieszkalnym (tj. nr [...]).

W tym kontekście, oceniając zaskarżoną decyzję i odnosząc się do zarzutu skargi odstąpienia przez organ odwoławczy, bez uzasadnionej przyczyny, od wcześniejszej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, podkreślić należy, że w decyzji z dnia 21 września 2022 r. Wojewoda zawarł zasadną uwagę, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może więc opierać decyzji odmownej na argumencie niewystarczającej powierzchni działki budowlanej, bowiem nie rozpatruje w postępowaniu o pozwolenie na budowę wniosku o podział nieruchomości." Prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji opiera się – zdaniem Sądu – na niemożliwości przyjęcia, w świetle treści decyzji podziałowej, że działka nr [...] kwalifikowana może być jako działka budowlana.

W wyroku z dnia 16 grudnia 2021 r. w sprawie I SA/Po 829/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził m.in., że w orzecznictwie podkreśla się, iż podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta służebna rola polega na tym, że konfigurację wydzielanych w ramach podziału nieruchomości działek gruntu należy dostosować do możliwości ich zabudowy (lub wykorzystania w inny sposób) określonych w planie miejscowym. Nie można natomiast dostosowywać zapisów planu miejscowego do wydzielanych w wyniku podziału nieruchomości, gdyż niweczyłoby to sens istnienia planu miejscowego jako instrumentu mającego zapewnić ład przestrzenny. Innymi słowy nie po to uchwala się plan miejscowy, by umożliwić podział nieruchomości. To podział nieruchomości dokonywany jest po to, by zrealizować postanowienia planu miejscowego. Ustawodawca bowiem uzależnił dopuszczalność podziału nieruchomości (a więc w pewnym sensie jej rozdrobnienia) od zdatności projektowanych działek do wykorzystania zgodnego z planem miejscowym w zakresie zarówno funkcji terenu, jak i warunków zagospodarowania (tak NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1907/17).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że rację miał organ odwoławczy twierdząc, iż planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymagań Planu miejscowego. Skoro przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązkiem organu jest zweryfikowanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.), a w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie rolą organu jest nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3 p.b.) – co też organ I instancji uczynił w sprawie – to w przypadku niewykonania obowiązku określonego w tym postanowieniu organowi pozostaje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 p.b.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł R. P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 95 § 1 pkt 7 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 8 pkt 2 lit. c uchwały nr XL/594/VI/2012 Rady Miasta Poznania z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]-Radojewo-Umultowo" - rejon ulic Hodowlanej i Szklarniowej w Poznaniu w zw. z § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ architektoniczno-budowlany posiada kompetencję do merytorycznego badania prawidłowości decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a w konsekwencji parametrów nieruchomości podczas gdy § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego skierowany jest wyłącznie do organów geodezyjnych, które to obowiązane są do badania prawidłowości podziału i wielkości dzielonych działek;

2. § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że organ architektoniczno-budowlany związany jest oceną powierzchni działki budowlanej w ramach postępowania o zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, podczas gdy określona w tym przepisie powierzchnia minimalna działki budowlanej jest wiążąca wyłącznie dla organów w sprawach dotyczących podziału nieruchomości, zaś postępowanie niniejsze dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. p.b. w zw. z § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego w zw. z § 8 pkt 1 lit. b Planu miejscowego, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepis § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego zakazuje dokonywania zabudowy działek o powierzchni mniejszej niż 800 m2 jednym budynkiem mieszkalnym podczas gdy Plan miejscowy nie wprowadza zakazu zabudowy działki budowlanej o powierzchni mniejszej aniżeli 800 m2 jednym budynkiem mieszkalnym, a zatem niedopuszczalnym było domniemanie zakazu zabudowy, jeżeli przepis Planu miejscowego nie ustanawia takiego zakazu wprost;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 4 pkt 3a u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ wydając pozwolenie na budowę dokonuje badania charakteru i parametrów działki budowlanej w oparciu o definicję zawartą w u.g.n. podczas gdy organ architektoniczno- budowlany obowiązany jest do badania charakteru i parametrów działki budowlanej w oparciu o definicję zawartą w u.p.z.p.;

5. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z. art. 35 ust. 3 p.b. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez Organ II instancji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy Sąd winien był uchylić decyzję Organu II instancji w całości;

6. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. 9, art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2a K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Organ II instancji może dokonać wykładni przepisu § 8 pkt 2 lit. c Planu miejscowego odmiennej od wcześniejszej wykładni przedstawionej w decyzji z dnia 21 września 2022 r., uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr 43/2022 z dnia 26 lipca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy Sąd winien uznać, że Organ II instancji w tym samym stanie faktycznym związany jest swoim wcześniejszym stanowiskiem oraz wykładnią zaprezentowaną w decyzji z dnia 21 września 2022 r.;

7. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 6 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez dokonanie wykładni decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 23 czerwca 2021 r. podczas gdy zarówno organy jak i sąd administracyjny nie posiadają kompetencji do dokonywania wykładni przedmiotowej decyzji, a jedynym organem do tego uprawnionym jest organ decyzję wydający.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku ma to, czy działka, na której skarżący kasacyjnie chciał zrealizować budynek mieszkalny, to jest działka o nr ew. [...], ma charakter działki budowlanej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie działka ta nie ma charakteru działki budowlanej. Wynika to wprost z osnowy decyzji o podziale nieruchomości oraz jej uzasadnienia. Działka ta powstała z podziału działki o nr ew. [...]. W decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z dnia 23 czerwca 2021 r. jednoznacznie wskazano: "zgodnie z przedstawionym projektem podziału, wydzielona działka oznaczona numerem [...] stanowi działkę budowlaną w rozumieniu art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast działka oznaczona numerem [...], stanowi działkę gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Z decyzji tej jednoznacznie wynika więc, że działką budowlaną jest wyłącznie działka o nr ew. [...] zaś działka o nr ew. [...] działką budowlaną nie jest. Ustalenie tego faktu wynika z literalnego brzmienia decyzji podziałowej i nie wymaga dokonywania złożonej wykładni treści tej decyzji.

Działka o nr ew. [...] nie spełnia również wymogów działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działka na której skarżący kasacyjnie planował realizować inwestycję nie spełnia wymogów wynikających z aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W § 8 pkt 2 lit. c miejscowy plan ustala dla nowych działek budowlanych powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2 zaś powierzchnia działki o nr ew. [...] jest mniejsza. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że wymóg ten odnosi się tylko do podziału nieruchomości i nie może być brany pod uwagę przy innych postępowaniach np. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Za niezasadne uznać należy też twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że plan miejscowy nie zawiera zakazu budowy na działkach o powierzchni mniejszej niż 800 m2. Zakaz budowy na działkach o powierzchni mniejszej niż 800 m2 nie musi być sformułowany wprost. Taki zakaz może też być skutkiem przepisów miejscowego planu określających parametry działek budowlanych. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przewiduje, że działka budowlana musi mieć powierzchnię nie mniejszą niż 800 m2, to logiczną konsekwencją takiego przepisu jest, że budowa możliwa jest tylko na takich działkach oraz że nie jest możliwa budowa na działkach o mniejszej powierzchni.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 95 § 1 pkt 7 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Przepis ten nie został naruszony gdyż miał on zastosowanie do działki o nr ew. [...], która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i która została wydzielona z działki o nr ew. [...] nie zaś do działki o nr ew. [...].

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd ten sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

W sytuacji, gdy decyzje organów administracji były prawidłowe nie było podstaw do ich uchylania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i rozstrzygnięcie tego Sądu polegające na oddaleniu skargi było prawidłowe.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.