Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 661/22 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr I-III.7721.22.1.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 661/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 15 kwietnia 2022 r., nr I-III.7721.22.1.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Sanockiego z dnia 15 grudnia 2021 r., nr AB.6740.9.4.2017, o odmowie uchylenia decyzji własnej z 26 maja 2017 r., nr 1/17, o udzieleniu Zarządowi Powiatu w Sanoku zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr 2244 R – ul. [...], polegająca na wykonaniu chodnika dla pieszych w miejscowości Sanok w km 0+062,26 - 0+100,000 strona lewa wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" na nieruchomościach lub ich częściach, objętych wnioskiem, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] jednostce ewidencyjnej M., tj. na działkach o numerach ewidencyjnych:

- położonych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, w tym stanowiących własność Powiatu Sanockiego – [...] i przechodzących na własność Powiatu Sanockiego w całości [...] i [...];

- położonych w granicach terenu niezbędnego dla realizacji projektowanego przedsięwzięcia, likwidacja istniejącego napowietrznego przyłącza energetycznego sieci uzbrojenia terenu – [...] i [...].

Sąd I instancji, wskazał na specyfikę postępowania wznowieniowego, w tym wyjaśnił, że oparcie wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", obliguje organ do wznowienia postępowania, a następnie ustalenia, czy ta przesłanka zaistniała. Dopiero stwierdzenie, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. umożliwia organowi przejście do kolejnej fazy postępowania, tj. merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wznowienie.

Mając to na względzie Sąd wskazał na szczególny tryb postępowania w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. A mianowicie, zgodnie z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176), zwanej dalej "specustawą", stronom postępowania organ prowadzący postępowania wysyła zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji. Zawiadomienia te doręcza się dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Natomiast doręczenie w ten sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji nie wyłącza w stosunku do ww. osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strony mogą być zawiadomione o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Jak ustalono przy tym, termin do wniesienia odwołania biegnie nie od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a od dnia publicznego ogłoszenia. Doręczenie uważa się za skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

W przedmiotowej sprawie Starosta doręczył zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji K. W. na adres wskazany w katastrze nieruchomości, której to korespondencji adresat nie odebrał. Skoro więc ustawodawca wyraźnie zaznaczył, iż doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, to podnoszone we wniosku o wznowienie, jak i w toku wznowionego postępowania twierdzenia, iż nie brał on czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z 26 maja 2017 r., gdyż w tym okresie leczył się czy przebywał w szpitalu, nie mogą zostać uwzględnione. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skarżący jako właściciel nieruchomości, na których wykonywane miały być roboty był uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z 26 maja 2017 r., a tym samym nie sposób stwierdzić, że nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym jej wydania, skoro został prawidłowo zawiadomiony, a ponadto korespondencja była do niego kierowana i skutecznie doręczona na adres wskazany w katastrze nieruchomości zgodnie ze specustawą.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka wskazana we wniosku o wznowienie, tj. przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, jak trafnie stwierdził Wojewoda.

Dodatkowo Sąd wskazał skarżącemu, z uwagi na podnoszone zarzuty związane z przeznaczeniem i przejęciem na realizację inwestycji drogowej całej nieruchomości skarżącego, że w postępowaniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Organ jest związany zakresem wniosku i kontroluje go tylko przez pryzmat jego kompletności i prawidłowości, ale w zakresie o jakim mowa w specustawie. Natomiast oceniając, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje ograniczeń (ale na zasadach o jakich mowa w art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP), w tym w sposób przewidziany w specustawie, co ma swoje uzasadnienie w celu publicznym, jakim jest budowa bezpiecznych dróg publicznych (por. wyroki NSA: z 13 września 2017 r., II OSK 1705/17; z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z 24 lutego 2015 r., II OSK 3221/14; z 26 lipca 2013 r., II OSK 762/13; oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106).

W ocenie Sądu, nie znajdują w związku z powyższym uzasadnienia zarzuty skargi, gdyż organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Poszanowane i zabezpieczone zostały także interesy skarżącego, któremu decyzyjnie zostało ustalone za przejętą nieruchomość stosowne odszkodowanie, którego wysokości nie kwestionował. Organy administracji, w szczególności organ II instancji, należycie rozpatrzył zebrany w sprawie materiał dowodowy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, korygując stanowisko organu I instancji, a w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 29 K.p.a. w związku z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", a także w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zwanej dalej "u.s.p.", przez niedostrzeżenie, że Zarządowi Powiatu Sanockiego nie przysługiwała legitymacja do zaskarżenia wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji Starosty Sanockiego z 11 września 2019 r., AB.6740.9.4.2017, co czyni, iż decyzja Wojewody Podkarpackiego z 7 stycznia 2020 r. Nr I-III.7721.4.2019, jest nieważna na skutek czego doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 134 K.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Zaś naruszenie to powoduje, że decyzje wydane po i na skutek postanowienia Wojewody Podkarpackiego są nieważne;

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z:

a) art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez jej błędne zastosowanie, bowiem ustawa ta została w niniejszej sprawie zastosowana w celu budowy zjazdu indywidualnego, a nadto art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 18, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o drogach ustawy o drogach publicznych przez błędne niezakwalifikowanie planowanych prac jako przebudowy, w sytuacji gdy parametry charakterystyczne drogi – ul. [...], w szczególności jej długość, jak i również granice pasa drogowego nie ulegną zmianie, co w sposób jasny wskazuje na zakwalifikowanie przedmiotowych prac jako przebudowy;

b) art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, bowiem wskutek przebudowy ul. [...] właściciele sąsiednich działek nie zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej, projektowany zjazd jest zjazdem indywidualnym, nowo powstającym.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania nastąpiły w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy powinien skutkować podciągnięciem tychże ustaleń pod hipotezę normy z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, gdyż uchybienia te były uchybieniami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i nakazywały Sądowi I instancji zastosowanie wobec kontrolowanych decyzji właściwego środka określonego w ustawie i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności wydanych w toku postępowania administracyjnego decyzji począwszy od decyzji Wojewody Podkarpackiego z 7 stycznia 2020 r. w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mając na uwadze treść art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – J. W. przyłączyła się do stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, a w piśmie procesowym z dnia 12 marca 2025 r. przedstawiła dodatkowo swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ w ogóle nie dotyczą problematyki prawnej jaka legła u podstaw wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, który – przypomnijmy – dotyczył wyłącznie oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody o odmowie uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Należy skarżącemu wskazać, że zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają granice sprawy, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem oceny jest zaskarżona decyzja Wojewody wydana w postępowaniu wznowieniowym i tylko w zakresie wyznaczonym tą decyzją możliwa była kontrola legalności aktów administracyjnych przez Sąd Administracyjny. Zakres ten sprowadza się do oceny czy istnieje przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wydanie zaś przez Wojewodę decyzji z dnia 7 stycznia 2020 r., uchylającej – jak wskazuje skarżący – decyzję Starosty z 11 września 2019 r. o uchyleniu ww. decyzji Starosty z 26 maja 2017 r., jedynie potwierdza, że zachodziły podstawy do oceny wniosku skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z 26 maja 2017 r., skoro ta decyzja pozostała w obrocie prawnym. W postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania możliwa więc była ocena pod kątem, czy rzeczywiście zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie był uprawniony do merytorycznej oceny ostatecznej decyzji Wojewody z 7 stycznia 2020 r., w tym tego, czy przysługiwał przymiot strony podmiotowi, na skutek którego odwołania Wojewoda wydał decyzję z 7 stycznia 2020 r. Na marginesie należy wskazać, że co do zasady inwestorowi (tu: Zarządowi Powiatu Sanockiego) przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących wydanego pozwolenia na budowę. W tego rodzaju sprawach z oczywistych zatem względów nie ma podstaw aby skutecznie kwestionować przymiot strony podmiotu będącego inwestorem. Skarżący zaś nie wykazał aby skutecznie zaskarżono i wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Wojewody z 7 stycznia 2020 r., w tym np. w postępowaniu nieważnościowym, skoro skarżący twierdzi, że właśnie ta decyzja jest obarczona przesłanką rażącego naruszenia prawa. Wynika z tego, że skarga kasacyjna skupia się na ocenie legalności innej decyzji administracyjnej niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji, a tym samym – która była przedmiotem oceny Sądu I instancji. W omawianym zakresie skarga kasacyjna pomija zatem kluczowe zagadnienie prawne dotyczące oceny legalności zaskarżonego wyroku – ocenę co do braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na którą powołuje się skarżący w swoim wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Sanockiego z 26 maja 2017 r., nr 1/17, o udzieleniu Zarządowi Powiatu w Sanoku zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 134 K.p.a. w zw. z art. 28 i art. 29 K.p.a. w związku z art. 132 ust. 5 u.g.n., a także w związku z art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.s.p. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw z tej samej przyczyny, ponieważ w istocie dotyczy kwestii merytorycznych dotyczących oceny legalności decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, która to ocena w niniejszej sprawie w ogóle byłaby możliwa po stwierdzeniu, że zaistniała przesłanka wznowieniowa. Tymczasem w niniejszej sprawie oceniono, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co stanowiło przeszkodę do merytorycznej oceny zezwolenia na realizację inwestycji drogowej we wznowionym postępowaniu. Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z tej przyczyny, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W zakresie oceny legalności właśnie tego rozstrzygnięcia Wojewody wypowiedział się Sąd I instancji, której to oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, skupiając się bądź na ocenie innej ostatecznej decyzji niż zaskarżona w niniejszej sprawie bądź na kwestiach merytorycznych dotyczących oceny legalności samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a związanej z budową zjazdu indywidualnego, kwalifikacją planowanych robót budowlanych jako "przebudowy", braku pozbawienia właścicieli sąsiednich działek dostępu do drogi publicznej.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z: art. 1 ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 18, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o drogach ustawy o drogach publicznych, a także w związku z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.