Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXVI/208/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6; § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 13; § 2 ust. 4, § 13 ust 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6, § 13 ust. 2, 3, 4; § 16 ust. 1; § 17 ust. 1; § 20 ust. 1; § 21 uchwały Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 lutego 2013 r. nr XXVI/208/2013 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolsztyn.

W dniu 26 lutego 2013 r. Rada Miejska w Wolsztynie podjęła uchwalę nr XXVI/208/2013 w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolsztyn.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w Wolsztynie zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2012 roku nr 391 ze zm. ) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z § 115 oraz 135 w zw. z § 143 oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 a także § 116 i par 136 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. 2002 nr 100, poz. 908 ), polegające na zawarciu w regulaminie, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej:

- w § 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, poprzez wprowadzenie własnych definicji pojęć: "ustawy", "związku", "podmiotów uprawnionych", "pojemnika na odpady", "operatora/przedsiębiorcy" i "harmonogramu".

- w § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 3 , 6, 9, 13, poprzez powtórzenie obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a, 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w § 2 ust. 4 poprzez wprowadzenie zakazu składowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych, a także wynoszenia ich do koszty publicznych i podrzucania do pojemników stanowiących cudzą własność,

- w § 13 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6, poprzez powtórzenie oraz modyfikację obowiązków właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w § 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

- w § 13 ust. 2 i 4, poprzez przyznanie burmistrzowi kompetencji do nakazania opróżnienia zbiornika bezodpływowego, w przypadku podejrzenia nieszczelności oraz upoważnienia Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Wolsztynie, do podjęcia czynności kontrolnych w zakresie realizacji obowiązków nałożonych w § 13 ust. 1 pkt 1 do 3,

- w § 13 ust. 3 poprzez zobowiązanie właściciela nieruchomości do niezwłocznego uszczelnienia zbiornika,

- w § 16 ust. 1, poprzez zawarcie regulacji dotyczącej zasad odpowiedzialności za zachowanie się zwierząt,

- w § 17 ust. 1 poprzez wprowadzenie zakazu wprowadzenia zwierząt na tereny placów gier i zabaw, piaskownic oraz wydzielonych kąpieliska i przyległych do nich plaż,

- w § 20 ust. 1 poprzez zobowiązanie właścicieli do przeprowadzenia deratyzacji,

- § 21 poprzez wskazanie podmiotów oraz jednostek upoważnionych do kontroli i egzekwowania przestrzegania postanowień regulaminu.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 13, §2 ust. 4, § 13 ust. 1 pkt 1, 2,3, 5,6, w § 13 ust. 2, 3 i 4, § 16 ust. 1, § 17 ust. 1, § 20 ust. 1, § 21.

W uzasadnieniu skargi strona po przytoczeniu treści zaskarżonej uchwały oraz treści przepisów prawa znajdujących zastosowanie wskazała, że analiza przepisów badanej uchwały, prowadzi do stwierdzenia, iż Rada Miejska w Wolsztynie nie dochowała rygorów wymaganych przy tworzeniu aktu normatywnego, którego przepisy, zawarte w niżej wskazanych paragrafach, w sposób istotny naruszają regulacje rangi ustawowej, zawarte w art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, nr 391 ), oraz przepisy § 115 i 135 w zw. z § 143, § 118 i 137 w zw. z § 143, § 116 i 136 w zw. z § 143, Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 roku w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej ( Dz. U. z 2002 roku, nr 100, poz. 908 ).

Prokurator podniósł, iż w § 1 ust. 1 pkt 1-6, Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolsztyn Rada Miejska wprowadziła własne definicje pojęć: "ustawy", "związku", "podmiotów uprawnionych", "pojemnika na odpady", "operatora/przedsiębiorcy" i "harmonogramu". Tymczasem, wynikający z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zakres upoważnienia określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje w żadnej ze spraw wskazanych w punktach o 1 do 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji pojęć ich dotyczących.

Dalej Prokurator wyjaśnił, że w § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 13, Rada Miejska, powtórzyła obowiązki właścicieli nieruchomości, które uregulowane zostały już w § 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3 a, 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wnika, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku, wyliczając następnie mieszczące się w zakresie tego obowiązku działania. Powyższe stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. (tak wyrok WSA w Poznaniu z 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 82/12, Lex nr 1139625 ).

W ramach upoważnienia, zawartego w § 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie mieści się także wprowadzony w § 2 ust. 4 regulaminu zakaz składowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych, a także wynoszenia ich do koszty publicznych i podrzucania do pojemników stanowiących cudzą własność ( Tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 968/07 ( Lex nr 346345, Wspólnota 2008/9/46 ).

W zakresie upoważnienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieszczą się obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości, w § 13 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 oraz ust. 3. Zapisy ust. 1 pkt 1, 2, 3, stanowią niedopuszczalne powtórzenie obowiązków, wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ich modyfikację ( w zakresie wskazania terminu podłączenia do sieci kanalizacyjnej, konieczności uzgodnienia sposobu przyłączenia, pomięcie przesłanek o charakterze ekonomicznym, jako uzasadniających możliwości wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków lub szczelny zbiornik bezodpływowy ). W punkcie 5 ust. 1 § 13 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki, które zostały uregulowane już w akcie prawnym wyższego rzędu, w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( w zakresie dotyczącym obowiązku zawarcia umowy na wywóz ścieków ). Nadto w przepisie tym oraz w punkcie 6 § 13 ust. 1 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek okazywania określonych dokumentów na żądanie organu uprawnionego. Podobnie w zakresie tego upoważnienia nie mieści się wprowadzony ust. 3 § 13 obowiązek właściciela nieruchomości niezwłocznego usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego. Takiej kompetencji przepis § 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Radzie Miejskiej nie przyznawał.

Wprowadzone ust. 2, 3 § 13 regulaminu uprawnienie burmistrza do nakazania opróżnienia zbiornika bezodpływowego na koszt właściciela nieruchomości, w razie podejrzenia jego nieszczelności oraz do upoważnienia Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Wolsztynie do podjęcia czynności kontrolnych, także nie mieści się w zakresie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o czystości i porządku w gminach.

Powołany wyżej przepis ustawy stanowi, iż regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów, przeznaczonych do użytku publicznego. W zakresie tego przepisu nie mieści się natomiast uprawnienie burmistrza do nakazania opróżnienia zbiornika bezodpływowego w razie podejrzenia jego nieszczelności, upoważnienia spółki do podjęcia czynności kontrolnych, jak też obowiązek właściciela nieruchomości, okazywania dokumentów do kontroli, niezwłocznego usunięcia nieszczelności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.listopada 2007 r., sygn. akt II SA /Wr 424/07, Lex nr 364997 ).

Prokurator podniósł, iż kolejny przepis regulaminu, który istotnie narusza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gmin zamieszczony został w § 16 ust. 1 regulaminu, wprowadzającym odpowiedzialność właścicieli za zachowanie zwierzęcia i 17 ust. 1 regulaminu, zakazującym wprowadzenia zwierząt na tereny placów gier i zabaw, piaskownic, wydzielonych kąpielisk i przyległych do nich plaż.

Zgodnie z brzmieniem punktu 6 ust. 2 § 4 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach Rada Miejska w Wolsztynie uprawniona była by w regulaminie określić szczegółowe zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów, przeznaczonych do wspólnego użytku. W zakresie tak wskazanej materii regulacji nie mieści się wprowadzenie, ja kto uczyniła Rada Miejska w Wolsztynie, w § 16 ust. 1 Regulaminu "pełnej odpowiedzialności właścicieli za zachowanie zwierząt". Dodatkowo zapisem tym rada zmodyfikowała w sposób nieuprawniony zasady odpowiedzialności osób, które zwierze chowają lub się nim posługują wynikające z art. 431 kodeksu cywilnego.

Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Bydgoszczy zawartym w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 75/12 ( opublikowane w CBO Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.) "stosownie do treści delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, oraz zanieczyszczeniem terenów, przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, iż przyznaje on radzie kompetencje do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc". Zdaniem Sądu realizację powyższego upoważnienia wystarczająco zapewniają unormowania, które wskazują na stały i skuteczny nadzór nad zwierzęciem, prowadzenie psa na smyczy oraz w kagańcu, usuwanie pozostawionych przez zwierzę nieczystości. W ocenie tegoż Sądu " nie mieści się w kompetencji rady sformułowanie zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc". Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 130/12, Lex nr 1138321).

W § 20 ust. 1 regulaminu został nałożony na właścicieli nieruchomość obowiązek przeprowadzania deratyzacji, podczas, gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , regulamin winien określać jedynie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 88/12, Lex nr 1139626, z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 50/12, Lex nr 1139620)

Zawarta w § 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dawała radzie miejskiej uprawnień do określania organów upoważnionych do kontroli i egzekwowania postanowień regulaminu, a mimo tego regulację taką gmina wprowadziła w § 21 ust. 1 regulaminu.

Reasumując należy stwierdzić, iż wszystkie wyżej opisane zapisy regulaminu przekraczają upoważnienie ustawowe, zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Dla porządku podnieść należy, iż nie mieszczą się one także w granicach zakreślonych w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi Prokuratury Rejonowej w Wolsztynie w zakresie:

1) § 1 ust. 1 pkt 1-6 - wprowadzone pojęcia nie rozstrzygają kwestii merytorycznych określonych w ustawie, mają jedynie charakter pomocniczy, w odniesieniu do dalszych szczegółowych ustaleń Regulaminu;

2) § 2 ust. 2 pkt 1, 2 - odpowiednie regulacje są uszczegółowieniem zapisów ustawy, a nie ich powtórzeniem;

3) § 2 ust. 4 - wprowadzone regulacje wynikają z art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, brak wprowadzenia tego zapisu może skutkować przyzwoleniem na gromadzenie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych zgodnych z wojewódzkim planem gospodarki odpadami;

4) § 13, ust. 1, pkt 1, 6; ust. 2, 3, 4 - są to zapisy uszczegóławiające Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wolsztyn, w ramach upoważnienia ustawowego zapewniające skuteczność wdrażania Regulaminu;

5) § 16 ust. 1, § 17 ust. 1 - wprowadzone regulacje wynikają z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i są jedynie przepisami uszczegóławiającymi zapisy ustawowe, zapewniając zachowanie właściwych warunków utrzymania czystości i porządku, a także zapewniając ochronę osobom trzecim, które mogą doznać szkód ze strony właścicieli psów i innych zwierząt domowych na terenach, o których mowa w § 17 ust. 1;

6) § 20 ust. 1 - inne sformułowanie przywołanego zapisu spowodowałoby brak możliwości jego wyegzekwowania, zapis jest w pełni zgodny ze stosowanym zapisem ustawy ( art. 4, ust. 2, pkt 8).

W dniu 2 października 2014 r. organ przesalał do Sądu odpis uchwały nr XXXVII/321/2014 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXVI/208/2013 Rady Miejskiej w Wolsztynie z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie: Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolsztyn na mocy której zmieniono brzmienie § 1 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 2, § 20 ust. 1 uchwały nr XXVI/208/2013 oraz uchylono § 2 ust. 2 pkt. 6, 9, 13, § 13 ust. 1 pkt 2, 3, 5, oraz § 21.

Na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oraz o uwzględnienie treści uchwały z dnia 24 kwietnia 2013 r., a także uchwały z dnia 26 marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w tym miejscu do sygnalizowanego na rozprawie faktu uchylenia przez Radę Gminy zaskarżonej części uchwały należy wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Ponadto godzi się zauważyć, że do dnia wydania niniejszego wyroku zaskarżona uchwała nie została jeszcze formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż uchylająca ją uchwała Nr XXX/255/2013 nie została dotychczas opublikowana w dzienniku urzędowym, a tym samym nie weszła jeszcze w życie (por. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej uchwały wskazać należy, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.), charakter aktu prawa miejscowego.

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Po myśli art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Najczęściej upoważnienie to dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych.

W tym miejscu wskazać należy, że zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto wskazać należy, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu ( ustawami ), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.

W kontekście dokonanych wywodów podkreślić należy, iż powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi bowiem prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy ( vide: wyroki NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1536/10, CBOSA). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA ). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, wskazać należy, iż kontrolowany regulamin ich nie spełnia.

Z powołanych wyżej przyczyn za istotnie naruszający prawo uznać należało, jak zasadnie wskazał skarżący, iż § 2 ust. 2 pkt. 1, 2, 6, 9, 13 oraz § 13 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 5, 6 regulaminu stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 3a, 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy ewentualnie jej niedopuszczalną modyfikację.

Ponadto zauważyć należy, iż ani przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy ani inne przepisy polskiego prawa nie upoważniały Rady Miejskiej w Wolsztynie do przyznania burmistrzowi prawa do nakazania opróżnienia zbiornika bezodpływowego na koszt właściciela nieruchomości, w razie podejrzenia jego nieszczelności oraz do upoważnienia Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Wolsztynie do podjęcia czynności kontrolnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenów nieruchomości oraz z terenów, przeznaczonych do użytku publicznego.

W tym miejscu powtórzyć należy, iż wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Zatem wprowadzenie w § 13 ust. 2 i 4 regulaminie powyżej opisanych upoważnień nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Ponadto wskazać należy, iż w zaskarżonym regulaminie Rada z przekroczeniem delegacji ustawowej nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki tj. obowiązek niezwłocznego uszczelnienia zbiornika bezodpływowego (§ 13 ust. 3 regulaminu), obowiązek deratyzacji (§ 20 ust. 1 regulaminu).

W § 21 Regulaminu na właścicieli nieruchomości nałożony został obowiązek przeprowadzenia deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy powinien określać jedynie obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Poprzez powyższe zapisy uchwały rozszerzono jednoznacznie katalog obowiązków właścicieli nieruchomości zawarty w rozdziale 3 ustawy. Nałożone obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy.

Za przekraczająca delegację ustawową należy uznać również regulację zawartą w § 17 ust. 1 regulaminy, w którym określono zakaz wprowadzania zwierząt na tereny placów gier i zabaw, piaskownic oraz wydzielonych kąpielisk i przyległych do nich plaż.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie powodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc.

W tym miejscu wskazać również należy, iż w świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy Rada nie była uprawniona do określenia w § 16 regulaminu odpowiedzialności właścicieli zwierząt domowych za ich zachowanie. Takie unormowanie nie dość, że przekracza upoważnienie ustawowe, to dodatkowo dotyczy materii uregulowanej już w art. 431 Kodeksu cywilnego.

Z przekroczeniem upoważnienia wprowadzony został w § 2 ust. 4 regulaminu zakaz składowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych, a także wynoszenia ich do koszty publicznych i podrzucania do pojemników stanowiących cudzą własność.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.

MZ