Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 29/24 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg M.M. i H.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 25 października 2023 r. nr KR II R 24/23 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 27 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 29/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skarg M.M. i H.M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 25 października 2023 r. nr KR II R 24/23 wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, po rozpoznaniu wniosku H.M. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy, w tym argumentów wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wykonanie zaskarżonej decyzji w powiązaniu ze wstrzymaniem przez Sąd wykonania decyzji Komisji nr KR II R 23/23 (postanowienie z 26 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 28/24) może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków, dotyczących wykazania przez H.M. interesu prawnego w toku całego nieprocesowego postępowania sądowego (wszczętego przez skarżącego), a prowadzonego z udziałem V. S.A. o ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem (sprawa zarejestrowana w Sądzie Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe pod sygn. akt II Ns 390/19). Zanegowanie przez Komisję uprawnień prawnorzeczowych H.M. do przedmiotowej nieruchomości wywodzonych z decyzji reprywatyzacyjnej z 2011 r., której wydanie było następstwem wydania uprzednio przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z 2010 r. orzekającej w pkt 1 o uchyleniu w pkt 3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2009 r., w części dotyczącej działki nr [...]-część, może negatywnie oddziaływać na wynik sprawy sądowej, jeżeli sąd powszechny nie zawiesi postępowania cywilnego (takiej okoliczności nie wykazała lub nie uprawdopodobniła Komisja w odpowiedzi na skargę), lecz sprawę cywilną zakończy. Co do zasady bowiem w postępowaniu nieprocesowym wnioskodawca – zainteresowany (właściciel nieruchomości) winien mieć interes prawny (art. 506 i art. 510 § 1 w zw. z art. 626 § 1 i 3 k.p.c.), a jego pierwotny brak lub następcza utrata w toku postępowania sądowego mogą mieć wpływ na wynik sprawy sądowej (por. np. art. 514 § 2 w zw. z art. 13 § 2 kpc lub art. 355 w zw. z art. 13 § 2 k.p.c.).

Sąd I instancji podkreślił, że tymczasowe zamrożenie przez WSA w Warszawie skutków decyzji nieważnościowej nr KR II R 24/23 wraz z tymczasowym zamrożeniem skutków decyzji nieważnościowej nr KR II R 23/23 wywoła stan, że w obrocie funkcjonuje decyzja nr 361/GK/DW/2011 przyznająca H.M. prawo do gruntu oznaczonego jako działki nr [...]1 i [...]2. Odmowa uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji KR II R 24/23, przy uwzględnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji KR II R 23/23, doprowadziłaby do sytuacji, w której skutki wywiera decyzja odmowna nr 29/GK/DW/2009 w zakresie rozstrzygnięcia z pkt 3 dotyczącego części działki nr [...]-część o pow. 8 m2 i jednocześnie skutki wywiera sprzeczna z nią, co do rozstrzygnięcia z pkt 1 w zakresie działki nr [...]1 decyzja nr 361/GD/DW/2011, a to może rzutować na negatywną ocenę uprawnień H.M. w sprawie prowadzonej przed sądem powszechnym.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zastępowana przez adwokata, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi ryzyko wyrządzenia znacznej szkody i wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, polegające na zanegowaniu uprawnień skarżącego w toku postępowania nieprocesowego w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu, podczas gdy ryzyko takie nie jest aktualne, a tylko hipotetyczne i przyszłe oraz możliwe do odwrócenia.

W odpowiedzi na zażalenie H.M., zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie zażalenia w całości oraz zasądzenie od Komisji na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego tytułem postępowania zażaleniowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o którym mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza jednak, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy bowiem wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi wskazać na konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji, a sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji.

Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Trudne do odwrócenia skutki to z kolei takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że jeżeli decyzja, której stwierdzono nieważność, wymagała wykonania lub z decyzji tej wynikały określone prawa i obowiązki dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji może pośrednio podlegać wykonaniu – jak ma to miejsce w przypadku zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji błędnie natomiast uznał, że wniosek H.M. zawierał argumenty, które przemawiałyby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Należy przypomnieć, że M.M. oraz H.M. zaskarżyli decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2021 r. poz. 795; dalej: "ustawa") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 9 września 2010 r. nr 330/GK/DW/2010 orzekającej w pkt 1 o uchyleniu, w trybie art. 155 § 1 k.p.a., pkt 3 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 26 stycznia 2009 r. nr 29/GK/DW/2009, w części dotyczącej działki nr [...]-część. Decyzją reprywatyzacyjną z 2009 r. w pkt 3 odmówiono, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności o użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), M.M. i H.M. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości hipotecznej nr [...]-P., oznaczonej m.in. jako działka nr [...]-część o pow. 8 m2.

Po decyzji z 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 1 września 2011 r. nr 361/GK/DW/2011 orzekł o ustanowieniu, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, za czynszem symbolicznym, na rzecz M.M. w udziale 2/5 i H.M. w udziale 3/5 prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...]1 o pow. 8 m2 i [...]2 o pow. 2 m2, uregulowanego w KW nr [...] (obecnie KW nr [...]). Decyzja ta została wykonana poprzez zawarcie ze skarżącymi w formie aktu notarialnego 24 października 2011 r. Rep. A nr [...]umowy o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zarząd Dzielnicy Praga-Południe decyzją z 19 stycznia 2012 r. nr 5/2012 orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Obecnie właścicielem nieruchomości jest H.M. na mocy umowy znoszącej współwłasność spornej nieruchomości (umowa z 17 lipca 2015 r. Rep. A nr [...]) i taki stan prawny wynika z treści KW nr [...].

Natomiast decyzją z 21 listopada 2023 r. nr KR II R 23/23 Komisja stwierdziła nieważność ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 1 września 2011 r. nr 361/GK/DW/2011. Sprawa ze skarg M.M. i H.M. na decyzję z 21 listopada 2023 r. została zarejestrowana przed WSA w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 28/24, a postanowieniem z 26 marca 2024 r. wstrzymano jej wykonanie.

We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z 25 października 2023 r. nr KR II R 24/23 H.M. wskazał, że uwzględnienie wywieranych przez nią skutków prawnych (oraz przez decyzję następczą – decyzję z 21 listopada 2023 r. nr KR II R 23/23) wyrządzi mu znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki poprzez poddanie w wątpliwość (albo wręcz zanegowanie) prawa własności skarżącego odnośnie nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...]1 oraz [...]2 (KW nr [...]), a w konsekwencji poddanie w wątpliwość (albo wręcz zanegowanie) legitymacji materialnoprawnej i procesowej skarżącego jako wnioskodawcy w sprawie toczącej się z jego wniosku i z udziałem V. S.A. z siedzibą w W. przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny (sygn. akt II Ns 390/19) w przedmiocie ustanowienia za jednorazowym wynagrodzeniem służebności przesyłu, w szczególności ww. nieruchomości. Skarżący wskazał ponadto, że oddalenie wniosku o ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem może wyrządzić mu znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki także w sytuacji, gdyby skarżącemu udało się wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję (oraz decyzję następczą) i odzyskać w ten sposób niepodważalną pozycję właścicielską w odniesieniu do ww. nieruchomości. W takim wypadku skarżący mógłby wnieść teoretycznie nowy wniosek o ustanowienie służebności przesyłu, jednakże z dużym prawdopodobieństwem uczestnik postępowania podnosiłby wówczas przeciwko takiemu wnioskowi zarzut zasiedzenia służebności z mocy prawa, co w efekcie (w razie uwzględnienia takiego zarzutu przez sąd) pozbawiłoby skarżącego wynagrodzenia za ustanowienie służebności i tym samym stanowiło jego szkodę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności nie wykazują, aby sytuacja strony dotyczyła przesłanek wstrzymania zaskarżonej decyzji.

Skarżący H.M. jest obecnie ujawniony jako jedyny właściciel spornej nieruchomości (KW [...]). Podstawą wpisu własności jest w tym wypadku umowa zniesienia współwłasności oraz poprzedzająca ją decyzja o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. W Dziale III księgi wieczystej znajduje się natomiast ostrzeżenie i ograniczenie w rozporządzaniu nieruchomością wpisane na wniosek Komisji. Istotnie więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych została wyłączona na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 8 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r. poz. 146).

Przewidziane w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ostrzeżenie, ujawnione w działach księgi wieczystej, nie obala jednak domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy, a więc domniemania zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 tej ustawy (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 353/20). Dla spornego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma to o tyle istotne znaczenie, że z samego faktu dokonania wpisu w księdze wieczystej nie wynika dla skarżącego realne niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Należy nadmienić, że nawet wykreślenie właściciela nieruchomości w księdze wieczystej w oparciu o dyspozycję art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. nie mogłoby stanowić podstawy do wstrzymania wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 lub 3a oraz ust. 3 ustawy, jako że dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie jest okolicznością nieodwracalną. Ewentualne uchylenie takiej decyzji stanowi bowiem podstawę do wykreślenia wpisu (por. np. postanowienie NSA z 23 marca 2023 r., I OZ 107/23).

Twierdzenia skarżącego o ewentualności spowodowania zmian w sferze własnościowej nieruchomości mają zatem na obecnym etapie charakter przedwczesny i nie mogą przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący, pomimo powołania się w odpowiedzi na zażalenie na kwestię ostrzeżenia i ograniczenia w rozporządzaniu nieruchomością wpisanego do księgi wieczystej na wniosek Komisji, nie udokumentował, aby dotychczas jego status właścicielski był podważany w toku postępowania nieprocesowego w sprawie ustanowienia za jednorazowym wynagrodzeniem służebności przesyłu. Rację ma zatem Komisja, podnosząc, że ryzyko zakwestionowania legitymacji procesowej skarżącego w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi-Południe w Warszawie II Wydział Cywilny (sygn. akt II Ns 390/19) jest obecnie co najwyżej hipotetyczne i przyszłe, a ziści się dopiero w przypadku zakwestionowania wpisu do ksiąg wieczystych.

Nawet jednak w takiej sytuacji skarżący powinien w pierwszej kolejności dążyć do zawieszenia postępowania przez sąd cywilny na podstawie art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego – a tym samym do czasu wyjaśnienia jego praw wynikających z decyzji reprywatyzacyjnej. Wystąpienia takiej konieczności skarżący również nie udokumentował, ograniczając się w odpowiedzi na zażalenie jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że w jego ocenie przepis art. 177 § 1 pkt 1 i 3 k.p.c. w zw. z art. 13 § 2 k.p.c. nie daje możliwości zawieszenia postępowania nieprocesowego. Należy zatem wyeksplikować, że wprawdzie zgodnie z literalnym brzmieniem art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniej decyzji organu administracji publicznej, niemniej w orzecznictwie przyjęto, że zawieszenie postępowania cywilnego może być warunkowane także celowością i koniecznością oczekiwania na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego zaskarżeniem ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 października 2010 r., IV CSK 206/10). Subiektywne przekonanie strony o braku podstaw do zawieszenia postępowania nieprocesowego nie może być zatem utożsamiane z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym stanowić podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Co przy tym istotne, ciężar wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na wnioskodawcy, wobec czego za niezrozumiałe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że to Komisja powinna wykazać lub uprawdopodobnić zawieszenie postępowania nieprocesowego przez sąd powszechny – zwłaszcza w sytuacji, gdy to twierdzenia skarżącego mają w tym zakresie jedynie ogólny charakter.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszonego przez skarżącego faktu prowadzenia postępowania w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu nie można utożsamiać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Także twierdzenia o ewentualnej znacznej szkodzie w postaci pozbawienia skarżącego jednorazowego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu na wypadek oddalenia kolejnego wniosku – wniesionego już po ewentualnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji – na skutek zarzutu zasiedzenia służebności, mają charakter czysto hipotetyczny, przyszły i niepewny, wobec czego nie mogły przemawiać za udzieleniem ochrony prawnej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący nie wykazał nawet, w jakiej konkretnej wysokości wynagrodzenia miałby zostać pozbawiony, wobec czego nie sposób jednoznacznie ustalić, że groziłaby mu "znaczna" szkoda.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może przemawiać jednoczesne zamrożenie przez WSA w Warszawie skutków decyzji nieważnościowej nr KR II R 23/23 na mocy postanowienia z 26 marca 2024 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 28/24. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że postanowienie w sprawie I SA/Wa 28/24 jest nieprawomocne na skutek zażalenia wniesionego przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, które jak dotąd nie zostało rozpoznane.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 61 § 3 p.p.s.a.