II OZ 16/26 - Postanowienie

Data orzeczenia	2026-02-04	
Data wpływu	2026-01-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Wstrzymanie wykonania aktu	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 531/25	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono zażalenie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 61, 184, 197; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 531/25 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 lutego 2025 r. znak [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 531/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek A. R. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 26 lutego 2025 r. znak [...]

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca w zawartym w skardze wniosku domagała się wstrzymania wykonania ww. decyzji, wskazując iż jej realizacja może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz spowodować trudne do odwrócenia skutki, zarówno dla interesu publicznego, jak i dla skarżącej, poprzez uniemożliwienie w przyszłości zagospodarowanie jej działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Podkreśliła też, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę jest wadliwa i toczy się wobec niej postępowanie wznowieniowe.

Uzasadniając oddalenie powyższego wniosku Sąd stwierdził, że na stronie wnioskującej o wstrzymanie aktu ciąży powinność wykazania, że w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu zachodzi tak rozumiane niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nieostre pojęcia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, a ten powinien w szczególności przedstawić właśnie wnioskodawca. Nie wystarczy ogólnikowy wywód strony. Wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne i rzeczowo uzasadnić swój wniosek poprzez poparcie go twierdzeniami, tezami oraz stosownymi dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej. Obowiązkiem sądu jest natomiast wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę. Wniosek skarżącej nie zawiera takiego uprawdopodobnienia, ponieważ ogólnikowe stwierdzenie, że realizacja inwestycji uniemożliwi skarżącej w przyszłości zagospodarowanie jej działek zgodnie z ich przeznaczeniem jest niewystarczające. Również okoliczność, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę zostało wznowione w związku z pominięciem w nim jako strony m.in. skarżącej, nie może stanowić przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zażaleniem A.R. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie sprostała wymogowi uprawdopodobnienia, iż wykonanie zaskarżonej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji, gdy

a) z treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów (a konkretnie z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 27 lipca 2007 r., [...]) wynika, że realizowane w 2007 r. prace budowlane związane z wzniesieniem bardzo wysokiego budynku wraz z dwupoziomowym garażem podziemnym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] spowodowały uszkodzenie budynku położonego na należącej m.in. do skarżącej nieruchomości przy ul. [...] [...] w [...] (działka ewidencyjna nr [...]), co pozwala na wyprowadzenie wniosku, że prace budowlane objęte zaskarżoną decyzją, które mają być realizowane w odległości zaledwie 5,3 m od budynku przy ul. [...] [...] również stanowią poważne i realne zagrożenie dla stabilności konstrukcji tego obiektu, a więc istnieje tu zagrożenie zaistnienia znacznej szkody po stronie skarżącej (która będzie przejawiać się w uszkodzeniu powyższego budynku);

b) z treści skargi oraz załączonych do niej dokumentów wynika, że wykonanie zaskarżonej decyzji, czyli wzniesienie budynku objętego zaskarżonym pozwoleniem na budowę znacznym stopniu utrudni, a nawet uniemożliwi skarżącej (jako współwłaścicielowi działki o nr [...] oraz właścicielowi działek o nr [...] i [...]) zabudowę należących do niej nieruchomości położonych obok nieruchomości, objętej zaskarżoną decyzją, a tym samym spowoduje po jej stronie znaczną szkodę majątkową wynikającą z radykalnego spadku wartości rynkowej nieruchomości skarżącej;

c) z treści skargi i załączonych do niej dokumentów wynika, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować poważną szkodę dla interesu publicznego, albowiem zostanie wzniesiony budynek, który będzie dominował wizualnie nad planowanym budynkiem [...], który ma zostać wykonany na działkach o nr [...] i [...];

zaś opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, gdyż skutkowało odmową wstrzymania zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Z uwagi na powyższe w zażaleniu wniesiono o zmianę przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego orzeczenia poprzez wstrzymanie wykonania w całości opisanej wyżej decyzji, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16).

W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się także, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględnić interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych uczestników postępowania (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 165/12). W przedmiotowej sprawie zasadniczymi zagadnieniami, mającymi wpływ na kierunek rozstrzygnięcia, są zatem również kwestie oceny i wyważenia interesów w sprawie, poprzez określenie stopnia i skali ewentualnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w stosunku do każdej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego oraz rodzaju inwestycji objętej decyzją i jej charakteru.

W tym miejscu podkreślić należy, że wybudowanie obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym samo w sobie nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa w każdym przypadku powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia natomiast powyższego zapatrywania. Należy zwrócić uwagę, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i tym samym nie bierze pod uwagę merytorycznych zarzutów skargi oraz przekonania strony skarżącej o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Sąd może odnieść się do tych kwestii jedynie rozstrzygając sprawę orzeczeniem kończącym. Sąd nie może zatem na obecnym etapie w żaden sposób odnosić się do podnoszonych przez pełnomocnika skarżących wad zaskarżonej decyzji.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji w omawianym przypadku został podkreślony przez ustawodawcę w przepisach art. 35a ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.), w których wskazano, że w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie zostały zastosowane wspomniane przepisy, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania.

Zaakcentować zatem ponownie należy, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16).

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, brak było podstaw do uwzględnienia przedmiotowego zażalenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.