II SA/Gd 267/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-05-26	
Data wpływu	2011-03-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jolanta Sudoł
Mariola Jaroszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OZ 966/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144 i art. 65 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220; 83 ust. 1; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie przekazania podania dotyczącego zezwolenia na wycięcie drzew do właściwego organu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Powiatowego w [...] z dnia 30 marca 2010 r., nr [...]; 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 kwietnia 2009 r. W. Z. zwróciła się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. o wyrażenie zgody na wycięcie 18 sosen z lasu stanowiącego jej własność, na działce nr [...]. Wniosek został przekazany, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, do Starosty Starostwa S.

Pismem z dnia 27 maja 2007 r., Starostwo Powiatowe w S. G. poinformowało W. Z., że nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie 18 drzew z działki o nr [...] położonej w B., ponieważ W. Z. nie jest właścicielką tej działki. Według organu, z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości wnioskująca nie może zostać uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, jak również na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Następnie Starosta S. decyzją z dnia 30 września 2009 r. nr [...]umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku W. Z. z dnia 20 kwietnia 2009 r. o wydanie zezwolenia na wycięcie 18 sosen z terenu działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym B. Starosta uzasadnił decyzję tym, iż W. Z. nie jest właścicielem nieruchomości, na której rosną drzewa będące przedmiotem wniosku, a zatem nie może ona zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego. Rząd 18 drzew, będących przedmiotem wniosku rośnie na działce nr [...], która jest własnością B. i E. Sz.

Na skutek odwołania wnioskodawczyni Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 11 marca 2010 r. Nr [...] uchyliło decyzję Starosty S. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podniosło, iż z akt sprawy nie wynika gdzie rosną drzewa, o wycinkę których domaga się Pani W. Z. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, iż usuwanie drzew znajdujących się na terenie lasów nie zostało poddane obowiązkowi uzyskania decyzji stanowiącej zgodę na jego wycięcie wydawanej przez organ administracyjnym. Regulacje i ograniczenia w tym zakresie wynikają z przepisów ustawy o lasach. Do drzew rosnących w lasach nie są wydawane decyzje o zezwoleniu na usunięcie konkretnych drzew. Usuwanie takich drzew odbywa się na zasadzie pozyskiwania drewna - na podstawie planów urządzenia lasów bądź decyzji starosty określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta S., działając na podstawie art. 65 i art. 123 kpa w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), postanowieniem z dnia 30 marca 2010 r. nr [...] przekazał wniosek W. Z. z dnia 20 kwietnia 2009 r. do rozpatrzenia Wójtowi Gminy B. jako organowi właściwemu w sprawie.

Starosta ustalił, że drzewa będące przedmiotem sprawy rosną na części działki nr [...] w B., która na mapie ewidencyjnej oznaczona jest jako użytek - droga. Organ stwierdził, iż w tym przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) lecz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, w ocenie Starosty, jest Wójt Gminy B.

W. Z. wniosła zażalenie na postanowienie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie wnoszącej zażalenie Starosta S. uchyla się od merytorycznego załatwienia sprawy

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 65 § 1 kpa, postanowieniem z dnia 22 września 2010 r. Nr [...], utrzymało w mocy postanowicie Starosty S. z dnia 30 marca 2010 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, iż art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 65 § 1 kpa, jeżeli organ administracyjny, do którego wniesiono odwołanie, jest niewłaściwy w sprawie, przekazuje podanie organowi właściwemu.

Kolegium wzięło pod uwagę przepis art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Ponadto ponowiło argumentację przytoczoną w decyzji kasacyjnej z dnia 11 marca 2010 r. Nr [...].

Na powyższe postanowienie W. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę. Zdaniem skarżącej postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1 ustawy o lasach oraz art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Reprezentujący skarżącą profesjonalny pełnomocnik na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. wniósł o uchylenie obu opisanych postanowień, twierdząc, iż W. Z. jest właścicielką lasu położonego na działce nr [...], którego częścią, po wznowieniu granic, pozostaje las na działce nr [...]. Zwrócił uwagę na zapis w rejestrze gruntów odnoszący się do przedmiotowej części działki nr [...], oznaczony dr-Ls.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wojewódzki sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność rozstrzygnięcia w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik postępowania (art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Kontrolując w świetle przedstawionych kryteriów zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że narusza ono prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Starosty Powiatu S., przekazującego podanie W. Z. o wydanie pozwolenia na wycinkę drzew innemu organowi administracji – Wójtowi Gminy B. Zasadniczą podstawę rozstrzygnięć stanowił przepis prawa materialnego - art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220, z późn. zm.). Dodatkowo podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia były przepisy postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 65 § 1 kpa.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela.

Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ustępie 6 artykułu 83 tej ustawy, zawierającego zamknięty katalog drzew lub krzewów, których usunięcie nie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia; w punkcie 1 wymienia się drzewa lub krzewy w lasach.

Zgodnie z postanowieniami art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435, z późn. zm.) przez las rozumie się grunt a) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub b) przejściowo pozbawiony roślinności: – przeznaczony do produkcji leśnej lub – stanowiący rezerwat przyrody wchodzący w skład parku narodowego albo – wpisany do rejestru zabytków; c) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane na potrzeby gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie przestrzennego podziału lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywane na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Istotnym dowodem dla rozstrzygnięcia o kwalifikacji gruntu jako lasu jest wypis z ewidencji gruntów, zawierający dane określone w art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1991 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287), odnoszące się do gruntów i budynków, stanowiące stosownie do regulacji art. 21 ust. 1 tej ustawy podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 130/05, Baza orzeczeń LEX nr 173757). Tak więc w szczególności z tego dokumentu wynikać będzie przeznaczenie oraz powierzchnia konkretnej nieruchomości. Przyjąć można, że zbyt mała powierzchnia lub brak przeznaczenia nieruchomości na któryś z przedstawionych wyżej celów związanych z gospodarką leśną mogą oznaczać nieuznanie danego terenu za las. Jak wskazuje się jednak w doktrynie (por. Krzysztof Gruszecki monografia LEX-el 2010, Zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rozdział 4, 4.5.1) wiążący charakter wpisu do ewidencji gruntów wywołuje ten skutek, że również grunty niespełniające standardów lasu określonych w art. 3 ustawy o lasach (np. brak minimalnej powierzchni 0,10 ha) będą lasem, a niespełnienie standardów może być jedynie podstawą do dokonania zmian w ewidencji.

Przedstawione powyżej kwestie mają charakter istotny, bowiem spór w niniejszej sprawie spór między skarżącą a organami sprowadza się do rozbieżności stanowisk, czy teren, z którego wnioskodawczyni chce usunąć drzewa jest lasem, czy też nie, a odpowiedź pozytywna skutkuje wyłączeniem zastosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Przedmiotem wniosku W. Z. z dnia 20 kwietnia 2009 r., stanowiącego podanie w rozumieniu art. 65 § 1 kpa, jest udzielenia zgody na wycięcie 18 sosen lasu stanowiącego jak twierdzi jej własność, a położonego na działce nr [...]. Z dalszej części pisma wynika, że dotyczy on drzew rosnących, po wznowieniu granic, na działce [...]. Jak zatem przemawia treść podania, skierowany został do organu właściwego dla postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o lasach. Skarżąca twierdzi bowiem konsekwentnie, również przed sądem administracyjnym, iż jest właścicielką lasu (w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy o lasach), który przed zmianą granic stanowił całość pozostającą jej własnością, usytuowaną na działce nr [...]. Z kolei oba organy administracji uznały dla rozpatrzenia podania właściwość wójta twierdząc, że część działki (nr [...]) obejmująca drzewa wskazane przez stronę nie stanowi lasu lecz drogę, co uzasadnia właściwość organu określonego w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie Sądu ustalenie organów jest błędne, a co najmniej przedwczesne. Zwrócić trzeba uwagę na treść znajdujących się w aktach administracyjnych wypisów z rejestru gruntów działek nr [...] (własność W. Z.) i nr [...] (własność małżonków Sz.). Wpis dotyczący działki nr [...] zawiera oznaczenie "LsV" o pow. 0,27 ha; wpis dotyczący działki nr [...] obejmuje liczne oznaczenia, między innymi "LsVI" o pow. 1,16 ha i "dr-LsVI" o pow. 0,02 ha (vide: wypisy z rejestru gruntów w aktach administracyjnych I instancji). Jak zatem wynika z powyższych niekwestionowanych przez strony dowodów, wypis z rejestru gruntów działki nr [...] nie zawiera oznaczenia "droga", lecz "droga-las" ("dr-LsVI"), co już czyni wadliwym ustalenie jego treści w obu decyzjach. Dowolna w konsekwencji jest ocena, iż drzewa będące przedmiotem wniosku nie występują na terenie lasu, lecz drogi, szczególnie w sytuacji, gdy na działce nr [...] występuje również las. Na poparcie swego stanowiska organy nie przytoczyły żadnych dowodów, nie poczyniły też stosownych ustaleń. Następnie zaniechały organy ustalenia, czy obszar odpowiadający zapisowi "dr-LsVI" zgodny jest z treścią art. 3 ustawy o lasach i jakie mogą być konsekwencje braku minimalnej powierzchni 0,10 ha, w sytuacji, gdy jak twierdzi strona skarżąca, przed zmianą granic las stanowił całość na terenie działki nr [...]. Bezsporne jest bowiem także, iż teren działki nr [...], niezależnie od treści wypisu z ewidencji gruntów, odpowiada definicji lasu z art. 3 ustawy o lasach z uwagi na powierzchnię gruntu. Należy przy tym podkreślić, że brak jest w aktach administracyjnych wyrysu z mapy ewidencyjnej, z którego wynikałoby, czy istotnie na obu graniczących działkach występuje zwarty kompleks gruntów pokryty lasem. Mogłoby to mieć znaczenie dla oceny istnienia na obu graniczących działkach (w stanie po wznowieniu granic) gruntów leśnych tworzących zwartą powierzchnię ponad 0,10 ha. Nie ma także żadnych innych dowodów, które organ administracji zgodnie z zasadą oficjalności (art. 7 kpa) powinien przeprowadzić z urzędu, przemawiających za oceną, że sporna część działki nr [...] nie jest lasem lecz drogą. Tymczasem, w tak spornych istotnych okolicznościach sprawy i przy niejednoznacznym wpisie w ewidencji gruntów, błędne ustalenia i zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia właściwości organu stanowi o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy przedwczesna jest zarówno ocena naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jak i art. 6 ust. 3 ustawy o lasach. Niemniej wyjaśnić trzeba, że ten ostatni przepis ustala definicję "właściciela lasu" jako osobę fizyczną lub prawną będącą właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą, lub dzierżawcą lasu. Status "właściciela" i "użytkownika wieczystego" wykładać należy według norm prawa cywilnego, w szczególności przepisów art. 140 oraz art. 232 i nast. Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964, Nr 16, poz. 93, z późn. zm.). Trzeba go zatem odnieść do własności gruntu, a nie do własności drzew w oderwaniu od gruntu, za czym przemawia również treść art. 3 ustawy o lasach, określającego że "lasem jest grunt (...)". Nie mogłaby zatem być skarżąca właścicielką lasu położonego na działce gruntu (podkreślenie Sądu), która nie byłaby jej własnością, nie byłaby jej użytkownikiem wieczystym (w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć to miejsca z uwagi na treść art. 232 kc), wreszcie nie jest tej działki gruntu posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą, lub dzierżawcą.

Ponieważ żaden z organów nie przeprowadził w tym zakresie ustaleń, Sąd nie jest w stanie ocenić jednoznacznie, czy skarżącej przysługuje przymiot "właściciela lasu" w rozumieniu art. 6 pkt 3 w związku z art. 3 ustawy o lasach.

Niemniej, naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 i art. 80 kpa miało charakter istotny, ponieważ zastosowanie normy materialnej - art. 83 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 65 § 1 kpa bez przeprowadzenia prawidłowych ustaleń nie mogło mieć miejsca. Tym samym Kolegium naruszyło również w sposób istotny przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymując w mocy decyzję wadliwą, bez przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, bądź bez oceny, iż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekracza normę wyrażoną w art. 136 kpa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uzupełni i oceni zebrany materiał dowodowy w zakresie koniecznym dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia właściwości organu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy należało orzec o tym, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane, co wywołuje skutek do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku.