Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 254/11 w sprawie ze skargi B. P. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie wniosku z dnia 29 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 254/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie wniosku z dnia 29 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 29 maja 2010 r. B. P. wystąpił do Prokuratora Generalnego, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie, w formie papierowej, wszystkich informacji publikowanych na stronach internetowego publikatora Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) Prokuratury Generalnej.

W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wymieniony podniósł, iż jako osoba pozbawiona wolności, nie ma dostępu do komputera podłączonego do Internetu, w związku z czym nie może uzyskać informacji, o którą wnosi, a z którą ma prawo się zapoznać.

W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Zastępca Dyrektora Biura Prokuratora Generalnego, pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. nr (...), poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na wniosek udostępniane są informacje, które nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto poinformowano ww., że informacja, o której udostępnienie zwrócił się we wniosku, jest powszechnie dostępna na stronie internetowej Prokuratury Generalnej (www.pg.gov.pl), w związku z czym organ w takiej sytuacji nie ma obowiązku wykonywania wydruków i doręczania ich wnioskodawcy.

Pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. B. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 29 maja 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o udostępnienie wnioskowanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że na wniosek skarżącego udzielił odpowiedzi, w drodze czynności materialno-technicznej.

Pismem z dnia 28 listopada 2011 r. strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie i zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ogranicza dostęp do informacji publicznej osób pozbawionych dostępu do Internetu, w tym w szczególności osób pozbawionych wolności, jest zgodny z art. 61 ust. 1 Konstytucji" oraz o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy informacja publiczna udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej może równocześnie być udostępniana na wniosek. Powyższa problematyka znalazła uregulowanie w art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowiącym, iż "informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP, jest udostępniana na wniosek". Zgodnie z brzmieniem wyżej przytoczonej normy prawnej, odczytując ją a contrario, informacja publiczna, która została udostępniona w BIP, nie jest udostępniana na wniosek. Innymi słowy, ujawnienie w BIP jest jedyną, dopuszczalną przez prawo, formą udostępnienia danej informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w BIP. Powyższa wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z intencją ustawodawcy, którą było zapewnienie możliwie szerokiego i nieskrępowanego dostępu do informacji publicznej, przy jednoczesnej dbałości o niedublowanie sposobów pozyskiwania przez obywateli danej informacji. W świetle powyższego zdaniem Sądu pierwszej instancji uznać należało, iż organ nie popadł w bezczynność odnośnie rozpoznania wniosku strony. Żądanej informacji nie mógł bowiem udostępnić na wniosek i poinformował o tym stronę. Sąd pierwszej instancji nie znalazł też przesłanek uzasadniających zawieszenie niniejszego postępowania i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Nie dopatrzył się bowiem tego, aby przepis art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, był niezgodny z Konstytucją RP. Wbrew twierdzeniom skargi, w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z utratą przez skarżącego prawa do konkretnej informacji publicznej. Skarżący, z uwagi na miejsce swojego pobytu, ma jedynie utrudniony dostęp do informacji publicznej udostępnianej w BIP. Tym samym, brak jest podstaw ku temu, aby w sposób skuteczny zarzucać omawianemu przepisowi niezgodność z art. 61 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do osób pozbawionych wolności niemających dostępu do Internetu oraz naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem WSA art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim pozbawia de facto osadzonych dostępu do informacji publicznej, nie jest niezgodny z Konstytucją.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania; lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Prokuratora Generalnego do udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 124 § pkt 5) p.p.s.a. w związku z art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym i zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:

"Czy art. 10 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim ogranicza dostęp do informacji publicznej osób pozbawionych dostępu do Internetu, w tym w szczególności osób pozbawionych wolności, jest zgodny z art. 61 ust. 1 Konstytucji."

Ponadto wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że osoby pobawione wolności (zwłaszcza te osadzone w zakładach o zaostrzonym rygorze jak zakład, w którym przebywa skarżący), w przeciwieństwie do osób niepełnosprawnych nie mają praktycznie kontaktu ze światem zewnętrznym. Osoba niepełnosprawna zawsze może poprosić o pomoc w dostępie do Internetu. Taka możliwość w odniesieniu do osób osadzonych nie istnieje. Osoby osadzone mogą co najwyżej poprosić władze zakładu karnego o wydrukowanie im określonych informacji z BIP’u. Przychylenie się do ich prośby jest jednak uzależnione wyłącznie od dobrej woli dyrektora zakładu karnego. Ponadto osoby te mają problem ze sprecyzowaniem zakresu informacji publicznych, o które chcą wystąpić, skoro nie mając dostępu do BIP’u nie wiedzą nawet, jakie informacje w BIPie są publikowane. Brak dostępu osób osadzonych do BIP jest zatem przeszkodą systemową, a nie jak w przypadku osób niepełnosprawnych przeszkodą o charakterze bardziej technicznym, która może zostać przezwyciężona z pomocą innych osób.

Pełnomocnik skarżącego podniósł jednocześnie, że interpretacja art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którą informacja publiczna opublikowana w BIP nie musi być udostępniana na wniosek, w zakresie w jakim przepis ten obejmuje legę non distiguente także osoby systemowo pozbawione dostępu do BIP musi być uznana za niezgodna z Konstytucją. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie tego prawa, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji publicznej zapisane w Konstytucji zmaterializowane jest przede wszystkim w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem art. 10 ust. 1 u.d.i.p. interpretowany dosłownie, jak to uczynił Sąd w niniejszej sprawie, pozbawia w istocie tego prawa obywateli, którzy z różnych względów pozbawieni są dostępu do Internetu. Konsekwencją zastosowania literalnej wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wobec osób osadzonych pozbawionych dostępu do Internetu jest bowiem pozbawienie ich dostępu do informacji publicznej. Tym samym taka interpretacja art. 10 u.d.i.p. musi być uznana za niezgodną z art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury, jeżeli sąd rozpoznający sprawę uzna, że kwestionowany przepis nie jest niezgodny z Konstytucją, to nie ma obowiązku występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, niemniej jednak Sąd winien uzasadnić szczegółowo, dlaczego wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału jest jego zdaniem niezasadny. W niniejszej sprawie WSA od tego obowiązku się uchylił. Sąd rozpoznający sprawę bardzo lapidarnie wskazał w zaskarżonym wyroku, że nie dopatrzył się niezgodności art. 10 u.d.i.p. z Konstytucją, gdyż w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z utratą przez skarżącego prawa do konkretnej informacji publicznej, a skarżący z uwagi na miejsce swojego pobytu ma jedynie utrudniony dostęp do informacji publicznej udostępnionej w BIP. Natomiast tego, dlaczego zdaniem Sądu skarżący ma jedynie utrudniony dostęp do informacji publicznej udostępnionej w BIP Sąd ten nie uzasadnił. Powyższa wypowiedź Sądu będąca bardziej konstatacją niż uzasadnieniem stanowiska Sądu w przedmiocie konstytucyjności art. 10 ust. 1 w odniesieniu do skarżącego nie znajduje oparcia w argumentach przedstawionych szczegółowo wyżej przez pełnomocnika. Nie można przede wszystkim mówić o konstytucyjności art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (przy literalnej wykładni lego przepisu), skoro udzielenie osadzonym dostępu do BIP jest uzależnione wyłącznie od dobrej woli organu stosującego prawo. Nie można mówić o utrudnionym dostępie skarżącego do BIP, skoro skarżący jest w istocie pozbawiony bezpośredniego dostępu do Internetu, a tym samym do BIP i brak dostępu do informacji publikowanej w BIP ma w stosunku do niego charakter systemowy. Naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. miało wpływ na wynik postępowania, gdyż od uznania niekonstytucyjności art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uzależniony był wynik sprawy przed WSA. Skoro WSA nie uzasadnił należycie, dlaczego uznał, iż art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie narusza Konstytucji, to tym samym zablokował niejako możliwość odniesienia skutku przez skargę na bezczynność organu. Przesłanką formalną pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego jest funkcjonalna zależność pomiędzy tym pytaniem a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Oznacza to, że przepis, którego zgodność z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, ma być przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak WSA w Warszawie w wyroku I SA/Wa 1606/09 z dnia 16 marca 2010 r.). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie ulega wątpliwości, że odpowiedź na pytanie prawne o zgodność art. 10 ust. 1 u.d.i.p. z Konstytucją ma ścisły związek z niniejszą sprawą, gdyż stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności tego przepisu z Konstytucją musiało skutkować zobowiązaniem organu przez WSA do załatwienia sprawy, tj. bądź udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, bądź wydania decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., a także przepisów prawa materialnego – art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ administracji publicznej w przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu. (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt I OSK 416/08, Lex nr 490132). Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniania na wniosek. Udostępnienie zatem informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma natomiast miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji w sposób przewidziany w ustawie m.in. w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja publiczna została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, to nie mógł mieć zastosowania przepis art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem reguluje on sposób udostępnienia informacji publicznej na wniosek, co nie mogło mieć miejsca w sprawie niniejszej.

Nie można podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, iż art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odnosi się do osób pozbawionych wolności. Osadzony w zakładzie karnym musi liczyć się z ograniczeniami swobód i wolności, które są nieodzownym elementem wykonywania kary w warunkach izolacyjnych. Co do zasady nadal przysługują mu wszystkie prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji (poza prawem do wolności osobistej). Powyższe zasady respektuje także polski kodeks karny wykonawczy, który nie pozbawia w sposób bezwzględny osadzonego w zakładzie karnym dostępu do Internetu. Zgodnie z art. 110 a § 2 tego kodeksu dyrektor zakładu karnego może zezwolić skazanemu na posiadanie w celi sprzętu audiowizualnego, komputerowego oraz innych przedmiotów, w tym także podnoszących estetykę pomieszczenia lub będących wyrazem kulturalnych zainteresowań skazanego, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa obowiązujących w zakładzie karnym. Ponadto art. 102 omawianej ustawy zawiera przykładowy katalog praw osób skazanych, wśród których nie ma co prawda dostępu do Internetu (tylko radia, telewizji, książek i prasy – pkt 6 przepisu), jednak katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Oznacza to, że osoba skazana na pobyt w zakładzie karnym może dochodzić swoich praw w zakresie dostępu do Internetu na zasadach ogólnych, przewidzianych w ustawie kodeks karny wykonawczy. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, jeśli zdaniem skarżącego dyrektor zakładu karnego narusza jego prawo w zakresie dostępu do Internetu, to zgodnie z art. 6 § 2 kodeksu karnego wykonawczego może on składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie, którymi – według art. 2 pkt 5 – są m.in. dyrektor okręgowy i Dyrektor Generalny Służby Więziennej. Ponadto odrębny tryb składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu przewiduje art. 102 okt 10 kodeksu karnego wykonawczego, zgodnie z którym skarżący ma prawo do przedstawiania ich w nieobecności innych osób administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Ponadto pkt 11 powołanego przepisu przewiduje prawo osób skazanych do prowadzenia korespondencji z organami ścigania, wymiaru sprawiedliwości i innymi organami państwowymi, organami samorządu terytorialnego, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organami powołanymi na podstawie ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych dotyczących ochrony praw człowieka.

Nie można podzielić więc stanowiska, iż przychylenie się dyrektora zakładu karnego do wniosku osoby skazanej o umożliwienie dostępu do Internetu jest uzależnione wyłącznie od jego dobrej woli, skoro osoba ta może dochodzić swoich racji w sposób przewidziany w powołanych przepisach kodeksu karnego wykonawczego i w trybie określonym w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz.U. Nr 151, poz. 1467). Z tego powodu wniosek o wystosowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd, skoro obowiązujące przepisy prawne nie pozbawiają w sposób bezwzględny dostępu do Internetu osób osadzonych w zakładzie karnym.

Natomiast zapis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wyraźnie stanowi, że informacja publiczna udostępniana jest na wniosek, jeżeli nie była udostępniona w Biuletynie Informacji publicznej lub centralnym repozytorium. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem nietrafny podobnie jak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji wyjaśnił, że nie budzi jego wątpliwości zgodność art. 10 ust. 1 u.d.i.p. z Konstytucją.

Również Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a.