Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 665/17 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 665/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej średniej mocy wraz z urządzeniami i instalacjami towarzyszącymi: kilkunastometrową napowietrzną linią kablową średniego napięcia 15 KV i stacją transformatorowo - pomiarową na działce nr [...] w miejscowości G..

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazujące na naruszenie prawa mające charakter rażący, jak również pozostałe przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) dalej w skrócie K.p.a.

W ocenie Sądu decyzja Burmistrza K. odpowiada warunkom określonym w art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) dalej w skrócie: u.u.i.ś.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że w dacie wydania powyższej decyzji nie podjęto jeszcze działań dotyczących budowy innej elektrowni wiatrowej na sąsiedniej działce. Zatem wiązanie tej okoliczności z wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności tej decyzji jest niezrozumiałe.

Nie mogły stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności także podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczące oceny danych przedstawionych w sporządzonym przez wnioskodawcę raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, bowiem dotyczą one w istocie postępowania dowodowego, to jest kwestii procesowej, która nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) naruszenie prawa materialnego:

1) art. 62 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1e oraz 1g w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (nieprawidłowo powołany przez stronę skarżącą kasacyjnie jako art. 145 ust. 1 pkt 1a P.p.s.a.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (także nieprawidłowo powołany przez stronę skarżącą kasacyjnie jako art. 145 ust. 1 pkt 2 K.p.a.), polegające na:

a) braku subsumpcji przez Sąd pierwszej instancji na etapie oceny prawidłowości materialnoprawnej oraz legalności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji materialnoprawnych, który to brak subsumpcji wyszczególnionych regulacji materialnoprawnych skutkował:

- uznaniem przez Sąd prawidłowości materialnoprawnej stanowiska merytorycznego zawartego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] uznającego, że:

- oparcie przez Burmistrza K. decyzji z dnia [...] maja 2012 r. na raporcie oddziaływania na środowisko ze stycznia 2012 r. zawierającego izofony w miejscu planowanej inwestycji w formie niemożliwej do zweryfikowania nie stanowi istotnego naruszenia ustawowego obowiązku wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na podstawie ustaleń zawartych w kompletnym, spójnym raporcie oddziaływania na środowisko, a także obowiązku wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na podstawie prawidłowo przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, finalnie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, (w postaci regulacji art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1a, w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. kreującego podstawę do zastosowania instytucji dekodowanej z regulacji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a ponadto uznającego brak możliwości badania wskazanej kwestii w postępowaniu w materii stwierdzenia nieważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w sytuacji gdy:

- w świetle wyszczególnionych w petitum zarzutu, a nieobjętych subsumpcją regulacji materialnoprawnych, brak istnienia w dacie wydawania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych kompletnego raportu oddziaływania na środowisko, stanowi istotne naruszenie wymogu dekodowanego z regulacji art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., tj. wymogu uwzględnienia w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych ustaleń zawartych w kompletnym raporcie zawierającym kompleksową i funkcjonalną analizę oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą, którego to wymogu naruszenie stanowi istotną wadliwość wydanej w takich warunkach decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, w szczególności:

- sprzeczność decyzji z regulacją art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.,

- a także wydanie decyzji nieopartej na kompleksowej ocenie oddziaływania na środowisko, w szczególności ocenie nieuwzględniającej ustawowych, obligatoryjnych aspektów wskazanych na kanwie regulacji art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz art. 63 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., która to sprzeczność oraz niezgodność powinna być poddana ocenie w kontekście wystąpienia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał materialnoprawną prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2017 r. zawierającej ocenę braku podstaw da stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r., w sytuacji gdy:

- wskazana decyzja organu odwoławczego z [...] lipca 2017 r. jako zawierająca błędną ocenę znaczenia braku kompletności raportu dla ważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jak też:

- niezawierająca oceny kwestii znaczenia braku kompleksowości oceny oddziaływania na środowisko dla ważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, winna zostać objęta instytucją uchylenia w oparciu o regulację art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.;

2) art. 82 ust. 1 pkt 2b oraz pkt 2c w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w związku art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a, polegające na:

a) braku zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przywołanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius na etapie badania prawidłowości materialnoprawnej oraz legalności decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr [...], który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował:

- uznaniem przez Sad pierwszej instancji prawidłowości merytorycznego stanowiska wyrażonego w decyzji ostatecznej ww. organu z [...] lipca 2017 r. stanowiącego, że zawarcie przez Burmistrza K. w Decyzji z dnia [...] maja 2012 r. zapisu wskazującego na planowaną realizację na terenie posadowienia przedsięwzięcia, dla której mocą decyzji z dnia [...] maja 2012 r. określone uwarunkowania środowiskowe jeszcze jednej elektrowni wiatrowej, a także zawarcie przez Burmistrza K. we wskazanej decyzji skumulowanego oddziaływania dwóch elektrowni wiatrowych na środowisko ma charakter zgodny z prawem, w szczególności:

- stanowi zadośćuczynienie ustawowym obowiązkom, gwarantującym kompletność oraz prawidłowość materialnoprawną przedmiotowej decyzji z [...] maja 2012 r, tamując możliwość uznania, że wskazana decyzja z [...] maja 2012 r. nie jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, która to ocena Sądu pierwszej instancji determinowała treść rozstrzygnięcia w zakresie oddalenia skargi skarżącego,

w sytuacji gdy:

- w świetle łącznej analizy regulacji in ius wyszczególnionych w petitum niniejszego zarzutu kasacyjnego, niezastosowanych przez Sąd pierwszej instancji.

W przypadku, gdy z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba:

a) unikania, zapobiegania, ograniczania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nakłada obowiązek tych działań;

b) monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nakłada obowiązek monitorowania, określając jego zakres, termin i obowiązki co do przedłożenia informacji o jego wynikach regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz, gdy jest to uzasadnione, wskazuje inne organy, którym należy przedłożyć wyniki, spośród następujących: wójt, burmistrz lub prezydent miasta, starosta, marszałek województwa i wojewódzki inspektor ochrony środowiska;

a ponadto:

- organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia winien w uzasadnieniu decyzji zawrzeć: informację o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;

W świetle wyszczególnionych, a nieobjętych subsumpcją regulacji in ius, sytuacja obejmująca zawarcie w decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. jedynie ogólnego zapisu zawierającego wskazanie przeanalizowania skumulowanego oddziaływania elektrowni wiatrowej, dla której ustanowione zostały mocą decyzji z [...] maja 2012 r. uwarunkowania środowiskowe, jak też równoległej inwestycji planowanej do realizacji na działkach nr [...], [...] oraz [...], a objętej następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r. w warunkach:

- braku nałożenia in concreto obowiązku działań zmierzających do zapobieżenia ujemnemu odziaływaniu przedsięwzięcia na zdrowie i życie mieszkańców (w sytuacji gdy powyższe oddziaływanie zostało ujawnione na etapie oceny oddziaływania na środowisko);

- braku nałożenia obowiązku monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określając jego zakres, termin i obowiązki co do przedłożenia informacji o jego wynikach właściwemu organowi wskazanemu na kanwie art. 82 ust. 2 pkt 2c u.u.i.ś. w sytuacji gdy powyższa potrzeba monitorowania skumulowanego oddziaływania obydwu elektrowni wiatrowych realizowanych na działkach [...] oraz [...] nie stanowi wypełniania obowiązków ustawowych dekodowanych z ustawy z dnia u.u.i.ś., a finalnie decyzja Burmistrza K. wydana w powyższych warunkach narusza w sposób istotny zasadnicze regulacje normujące prawidłowość oraz ważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Sąd pierwszej instancji w następstwie braku kumulatywnej subsumpcji regulacji art. 82 ust. 1 pkt 2b oraz pkt 2c w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1a w związku z art. 80 ust. 3 pkt 3 u.u.i.ś. uznał prawidłowość materialnoprawną ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku nr [...] w sytuacji, gdy wskazana decyzja ostateczna jako zawierająca błędną ocenę relewantnej kwestii prawnej dotyczącej prawidłowości realizacji przez Burmistrza K. jako organ ochrony środowiska obowiązków ustawowych w zakresie nałożenia obowiązku monitorowania oddziaływania wpływu skumulowanego oddziaływania na środowisko oraz obowiązków zapobiegania skumulowanego oddziaływania na życie i zdrowie mieszkańców w związku z przeprowadzoną oceną oddziaływania na środowisko, a także niezawierająca oceny kwestii relacji pomiędzy brakiem realizacji przez Burmistrza K. jako organ ochrony środowiska obowiązków ustawowych w zakresie nałożenia obowiązku monitorowania oddziaływania wpływu skumulowanego oddziaływania na środowisko oraz obowiązków zapobiegania skumulowanego oddziaływania na życie i zdrowie mieszkańców w związku z przeprowadzona oceną oddziaływania na środowisko oraz wystąpieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., winna zostać objęta instytucją uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W oparciu o całokształt ujawnionych w skardze kasacyjnej zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm przepisanych.

Wniesiono nadto o łączne rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej ze skargą kasacyjną złożoną od wyroku WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Wa 664/17.

W piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. skarżący kasacyjnie J. D. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, co miałoby umożliwić jej ustne przedstawienie przez stronę skarżącą oraz przedstawienie usytuowania domów mieszkalnych względem projektowanej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w obecnej sytuacji stanu pandemii skarga kasacyjna wniesiona w maju 2018 r. powinna być rozpoznana jak najszybciej, mimo braku zgody strony skarżącej kasacyjnie wyrażonej w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. Sprawa została szczegółowo przedstawiona w zgromadzonych w sprawie dokumentach i jej przedmiotem nie jest merytoryczna ocena prawidłowości decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej, ale kontrola zaskarżonego wyroku co do legalności wydanych w sprawie decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Dalsze opóźnienie w rozpoznaniu tej konkretnej sprawy nie ma dostatecznie uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy dotyczy legalności zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji ocenianego w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości G..

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie uregulowane w art. 156-159 K.p.a. nie może obejmować oceny merytorycznej decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. Zakresem takiego postępowania jest ocena – po spełnieniu przesłanek formalnych warunkujących prowadzenie postępowania nieważnościowego - czy zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważnościowych objętych art. 156 § 1 K.p.a.

Ta, nie budząca żadnych wątpliwości zasada, zdaje się być kwestionowana w skardze kasacyjnej, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca nieprawidłowość dokonywanych w tej sprawie ustaleń co do treści zawartych w raporcie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko i sposobu ujęcia wskazań i wniosków z tego raportu w samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej małej mocy wraz z urządzeniami i instalacjami towarzyszącymi. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie swojego stanowiska powołuje się np. na wyrok wydany przez inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu, w którym kontrolowano wyrok sądu pierwszej instancji wydany w sprawie skargi na decyzję środowiskową wydawaną w postępowaniu "zwyczajnym" (np. stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 639/13, opubl. w Lex 1369033, s. 11 skargi kasacyjnej).

Tym samym należy jeszcze raz stwierdzić, że postępowanie nieważnościowe prowadzone na podstawie art. 156 K.p.a. nie stanowi kolejnej instancji odwoławczej pozwalającej na merytoryczne kontrolowane wydanej decyzji. Jest ono ograniczone tylko do stwierdzenia, czy zaistniałą którakolwiek z przesłanek nieważnościowych.

Przesłanką nieważnościową, na którą powołuje się strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionując w tym zakresie oceny innych przesłanek nieważnościowych stanowi rażące naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: a) oczywistość naruszenia prawa; b) charakter przepisu, który został naruszony oraz c) racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18, opubl. w Lex nr 3070955; wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 397/14, opubl. w Lex nr 1987244; wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 636/20, opubl. w Lex nr 3053848; wyrok NSA z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, opubl. w Lex nr 2732633).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia administracyjnego a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej i oczywistej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, opubl. w Lex nr 2119359; wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18, opubl. w Lex nr 3070955; wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2779/17, opubl. w Lex nr 2727060).

Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że od strony formalnej skarga ta zawiera uchybienia. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, wymagającym prawidłowego zredagowania zarzutów. Stąd prawo do sporządzenia tego środka zaskarżenia ustawodawca ograniczył, co do zasady, do profesjonalnych pełnomocników wykonujących zawód adwokata lub radcy prawnego (art. 175 § 1 P.p.s.a.). Zgodnie z powołanym już art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawa materialnego lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Przez "błędną wykładnię" należy rozumieć nieprawidłowe wyinterpretowanie treści normy prawnej zawartej w danym przepisie. Natomiast "niewłaściwe zastosowanie" polega na błędzie w subsumcji, czyli wadliwym uznaniu, że ustalony w danej sprawie stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej.

Stawiając zarzut błędnej wykładni strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, jak dany przepis powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd Sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r. sygn. akt III FSK 335/10). Natomiast zarzucając niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego należy wyjaśnić w skardze kasacyjnej dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna do orzekania w danej sprawie nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien Sąd zastosować (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r, sygn. akt I OSK 2053/19, opubl. w Lex nr 3095370; wyrok NSA z dnia 1 września 2020 r. sygn. akt II FSK 1166/18, opubl. w Lex nr 3064187).

W tej zaś sprawie strona skarżąca kasacyjnie bardzo opisowo wskazała na naruszenia prawa nie precyzując, czy to naruszenie polega na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu danego przepisu. Nie chcąc jednak pozbawić strony skarżącej prawa do sądu i kierując się poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010/1/1), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie podlega merytorycznemu rozpoznaniu w takim zakresie, w jakim pozwalają na to zawarte w niej zarzuty.

Zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są znacznie rozproszone, wielowątkowe i wzajemnie się uzupełniają oraz powielają. W związku z tym dla jasności, precyzji i przejrzystości interpretacji zostaną one pogrupowane z uwagi na ich tożsamość i zawartą argumentację.

Nie jest zasadna grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotycząca naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 62 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1e oraz 1g w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w związku z art. 134 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że art. 63 ust. 1 pkt 1g u.u.i.ś. nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Burmistrza K. w dnia [...] maja 2012 r. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. na podstawie art. 1 pkt 28 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936). Tym samym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do oceny prawidłowości jego zastosowania w dacie [...] maja 2012 r.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 pkt a u.u.i.ś. Zgodnie z tym przepisem w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Sporządzony na potrzeby sprawy zakończonej decyzją Burmistrza K. w dnia [...] maja 2012 r. raport oddziaływania na środowisko zawierał ocenę wpływu inwestycji na środowisko oraz warunki życia i zdrowia ludzi. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie raport oddziaływania na środowisko nie zawierał sformułowań wskazujących na niedopuszczalne pogorszenie warunków życia lub zdrowia ludzi lub ujemne oddziaływanie projektowanej lokalizacji na zdrowie lub życie ludzi. Ponadto raport ten stanowił kompleksowe opracowanie i na jego podstawie właściwy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. uzgodnił pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

W okolicznościach tej sprawy kwestia oceny merytorycznej takiego raportu nie może być przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 pkt 1e u.u.i.ś., zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania obejmujące, m.in. ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii. Przepis ten skierowany jest to organu ustalającego w drodze postanowienia zakres raportu i taki zakres został zawarty w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2012 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 11). Ponadto sam raport o oddziaływaniu na środowisko na s. 47 zawiera informację co do ryzyka wystąpienia poważnej awarii planowanej inwestycji.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w przypadku, gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor dołączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz K. wziął pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W tym raporcie na s. 19 znajdują się granice izofon z podanymi odległościami ich występowania i wprawdzie sam rysunek wymaga porównania z mapą ewidencyjną celem dokładnego ustalenia zasięgu izofon w stosunku do budynków zlokalizowanych w określonych odległościach w stosunku do planowanej inwestycji, tym nie mniej nie można uznać, że tak wrysowane linie izofon stanowią o rażącym naruszeniu prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie w swoich wywodach wskazuje nie tyle na brak wzięcia pod uwagę raportu oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji, co wskazuje na potrzebę merytorycznej kontroli treści decyzji środowiskowej ze sporządzonym raportem o oddziaływaniu na środowisko projektowanej inwestycji. Taki zarzut wprost prowadzi do ponownej oceny merytorycznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni na działce nr [...] w miejscowości G.. Jednak merytoryczna ocena decyzji organu administracyjnego wydanej w postępowaniu zwyczajnym jest w przypadku postępowania nieważnościowego niedopuszczalna.

Powołane w tym zarzucie przepisy nie stanowiły przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji danego przedsięwzięcia i przedmiot tej właśnie sprawy administracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15, opub. w Lex nr 2270789). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15, opub. w Lex nr 2303258; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17, opub. w Lex nr 2684514). Tym samym w szczególności w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie mógł objąć merytoryczną kontrolą decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości G.. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny określił zakres swojej kontroli tylko co do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie kontroli prawidłowości prowadzenia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 156 K.p.a.

Powołane w tym zarzucie przepisy nie stanowiły przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 82 ust. 1 pkt 2b oraz pkt 2c w związku z art. 85 ust. 2 pkt 1a, w związku z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w związku art. 134 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Także i w tym przypadku należy stwierdzić, że art. 82 ust. 1 pkt 2c u.u.i.ś. nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez Burmistrza K. w dnia [...] maja 2012 r. Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. na podstawie art. 1 pkt 40 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936). Tym samym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do oceny prawidłowości jego zastosowania w dacie [...] maja 2012 r.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b u.u.i.ś. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ nakłada obowiązek określonych działań, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Jak wynika z powołanego przepisu nałożenie określonych obowiązków ma miejsce wtedy, gdy z oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko wynika potrzeba zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Strona skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała, jaki fragment lub treść sporządzonego w tej sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko lub innej oceny wskazywał na potrzebę zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nic takiego nie wynika ani z karty informacyjnej przedsięwzięcia ani z raportu o oddziaływaniu na środowisko elektrowni wiatrowej. Tym samym zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b u.u.i.ś. jest niezasadny, a tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w przypadku, gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bierze pod uwagę wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Takie postępowanie poprzedzające wydanie przez Burmistrza K. decyzji z [...] maja 2012 r. zostało przeprowadzone.

Zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno zawierać - w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

Decyzja Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości G., zawiera opis przebiegu postępowania z udziałem społeczeństwa. Z akt sprawy wynika, że złożono dwa pisma, w których M. R. zamieścił krótką informację o niewyrażeniu zgody na budowę elektrowni wiatrowej. Tej treści ustalenia znajdują się w uzasadnieniu decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. i organ ten nie naruszył art. 80 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.

Nie można stwierdzić także naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. Powołane w tym zarzucie przepisy nie stanowiły przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto całkowicie wadliwym jest argumentacja, jakoby ww. decyzja Burmistrza K. z [...] maja 2012 r. zawierała informację o posadowieniu jeszcze jednej elektrowni wiatrowej. Nic takiego nie wynika z ww. decyzji, natomiast taka informacja znajduje się w późniejszej decyzji Burmistrza K. z [...] października 2013 r., której kontrola nie jest objęta przedmiotem tej sprawy. Także niezasadnym jest argumentacja, jakoby w decyzji Burmistrza K. z [...] maja 2012 r. znajdowało się zobowiązanie nałożone na inwestora co do przeanalizowania skumulowanego oddziaływania elektrowni na środowisko równolegle z inwestycją obejmującą budowę i eksploatację drugiej elektrowni wiatrowej na działkach nr [...] i [...] objętych decyzją z [...] października 2013 r. Żadnego sugerowane przez stronę skarżącą kasacyjnie takiego zapisu nie zawiera decyzja z [...] maja 2012 r. i co oczywiste nie mogła wskazywać na inwestycję objętą decyzją wydawaną [...] października 2013 r. (a wiec 17 miesięcy po wydaniu decyzji z [...] maja 2012 r.)

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie wykazały, aby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku odmawiających stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej na działce nr [...] w miejscowości G., to nie było podstaw do uznania zaskarżonego wyroku za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu należy podnieść, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a, wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tym samym taki wniosek zawarty w skardze kasacyjnej nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.