II OSK 2864/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-03-02	
Data wpływu	2016-12-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Solarski
Marzenna Linska - Wawrzon	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 750/16	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 184, art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 406; art. 13 ust. 2 pkt 2 i pkt 6; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
Dz.U. 2015 nr 0 poz 1445; art. 12 pkt 8 lit. i; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Garwolińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 750/16 w sprawie ze skargi Starosty Powiatu Garwolińskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Garwolińskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą P., w części dotyczącej § 6 ust. 2 i ust. 3 Statutu P. stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty Powiatu Garwolińskiego (dalej również jako "Starosta") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego (dalej również jako "Wojewoda") z [...] marca 2016 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Garwolińskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą P. w M., w części dotyczącej § 6 ust. 2 i ust. 3 Statutu P. w M., stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Powiatu Garwolińskiego, uchwałą z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia samorządowej instytucji kultury pod nazwą P. w M., działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1445, dalej "ustawa o samorządzie powiatowym") oraz art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406 ze zm. dalej o.p.d.k.), w Statucie P. w M. zawartym w załączniku nr 2 uchwaliła m.in. w § 6 ust. 2, że "Centrum Kultury może prowadzić działalność gospodarczą wg określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach", zaś w ust. 3, iż "Centrum Kultury może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb społeczności powiatu garwolińskiego".

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2016 r., mając za podstawę art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność powyższej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 2 i 3 Statutu P. w M. stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały. W uzasadnieniu podał, że uchwałę podjęto z naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 6 o.p.d.k. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym, a zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej, a niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych, w ocenie Wojewody, skutkuje nieważnością uchwały. Statut instytucji kultury powinien w szczególności zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja ta zamierza działalność taką prowadzić, ponieważ jest to obligatoryjny element statutu. Powołując się na stanowisko judykatury stwierdzono, że niewystarczające jest ujęcie w treści statutu instytucji kultury postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej "według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami", bowiem nie wypełnia to kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 o.p.d.k. i nie można uznać, że powyższy zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Nie jest dopuszczalne takie odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Starosta Powiatu Garwolińskiego wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 6 o.p.d.k. Powołując się na przykłady z orzecznictwa Starosta wskazał, że z przepisu art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. W akcie o charakterze organizacyjnym nie należy formułować zakresu działania danej instytucji kompleksowo w formie katalogu zamkniętego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktycznie i prawne podał, że argumentacja zawarta w skardze opiera się na tezach zaczerpniętych z orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie wykładni art. 13 ust. 2 pkt 2 o.p.d.k., która w przedmiotowej sprawie nie stanowi istoty sporu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. Sąd przyznał rację organowi nadzoru, że niewystarczające jest ujęcie w treści statutu instytucji kultury uregulowań przewidujących możliwość prowadzenia przez tę instytucję działalności gospodarczej "według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami", bowiem nie wypełnia to kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 o.p.d.k. i nie można uznać, że powyższy zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne unormowania dotyczące prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Ponadto, w ocenie Sądu, uregulowanie nakazujące stosowanie "ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami" jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Przepis uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Statut władny jest normować tylko te materie, do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu.

Poza tym, jak wskazał Sąd, ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, która polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Ponadto, w ocenie Sądu, udzielenie organowi kompetencji w przypadku stanowienia zamkniętego katalogu elementów oznacza, że ten katalog musi być ściśle uregulowany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył w imieniu Powiatu Garwolińskiego profesjonalny pełnomocnik, wnosząc o uchylenie wyroku z dnia 7 września 2016 r. i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 13 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada powiatu nie wypełniła w sposób całościowy upoważnienia ustawowego wynikającego z tych przepisów, podczas gdy właściwa wykładnia powinna, w ocenie skarżącego kasacyjnie, prowadzić do uznania, że rada powiatu prawidłowo i całościowo wypełniła upoważnienie ustawowe;

- art. 13 ust. 2 pkt 6 o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada powiatu nie mogła wskazać w § 6 ust. 3 Statutu P. w M., że działalność gospodarcza będzie prowadzona według określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach;

b) przepisów postępowania, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, który nie poddaje się kontroli instancyjnej, nie zawiera przyczyn nieuwzględnienia skargi i nie odnosi się do argumentów w niej zawartych;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, który nie poddaje się kontroli instancyjnej, dotyczącego przyjęcia, że § 6 ust. 3 Statutu P. w M. narusza prawo, bez podania przepisów jakie ten paragraf narusza i wyjaśnienia na czym polega naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać co następuje.

Zasadniczo spór w niniejsze sprawie sprowadza się do interpretacji art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który mówi, iż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. W ustępie 2 tego przepisu ustawodawca wymienił niezbędne elementy statutu, w tym w pkt 2 "zakres działalności" i w pkt 6 "postanowienia dotyczące działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić".

Autor skargi kasacyjnej powołując się na dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II OSK 2013/12 i II OSK 2014/12) wskazuje, że przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie zawiera nakazu kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury, gdyż nie zawsze jest możliwe objęcie jednoznaczną normą wszystkich rodzajów działań, zdarzeń, czy stanów faktycznych związanych z zasadniczym celem działalności, oznaczonym w statucie.

Odnosząc się do powyższego twierdzenia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej pominął stwierdzenie, iż "Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć zatem bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. II OSK 2013/12). Z twierdzenia tego nie wynika, że organizator instytucji kultury może określić inne cele działania instytucji jedynie poprzez określenie, iż "może podejmować również inne działania wynikające z potrzeb społeczności powiatu garwolińskiego", jak również "może prowadzić działalność gospodarczą wg określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach". Zgodzić się należy w pełni z twierdzeniem, że działalność inna niż kulturalna nie powinna być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana. Odmienna interpretacja art. 13 ust. 2 pkt 2 o.p.d.k. jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuprawniona, gdyż otwierałaby możliwość prowadzenia podwójnej działalności – jednej wynikającej ze statutu i drugiej, ustalanej autonomicznie przez instytucję na podstawie "odrębnych przepisów" w oparciu o "potrzeby społeczności". Takie działanie jest w ocenie NSA niedopuszczalne.

Przenosząc powyższe rozważanie na zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 i 6 o.p.d.k. należy wskazać, że rada powiatu nie wypełniła w sposób całościowy upoważnienia ustawowego wynikającego z tych przepisów, gdyż nieuprawnione jest zastosowanie określenia działalności innej niż ta, do której została powołana instytucja, w sposób niedookreślony i pozostawiający całkowitą swobodę interpretacyjną. Prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do uznania, że organizator instytucji kultury może wskazać zakres działalności innej niż kulturalna (również działalności gospodarczej) ale musi być ona powiązana z celem działania instytucji i statut powinien to jasno określać.

W świetle powyższych rozważań należy się również odnieść do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6 o.p.d.k., iż błędnie, w ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, przyjęto, że "rada powiatu nie mogła wskazać w § 6 ust. 3 Statutu P. Kultury w M., że działalność gospodarcza będzie prowadzona według określonych zasad zawartych w odrębnych przepisach". W tym wypadku należy również podzielić ocenę Sądu I instancji, iż niedopuszczalne jest takie odesłanie w całości do odrębnych przepisów w sytuacji, gdy to na organizatorze instytucji kultury ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Ponownie problem dotyczy tu w istocie stwierdzenia zbyt ogólnikowego, w żaden sposób nie wskazującego jak działalność gospodarcza będzie powiązana z celem, dla którego została powołana instytucja kultury. Problem zgodności tego zapisu z ustawą zasadniczą, któremu Sąd I instancji poświęcił szerokie rozważania, ma w tym przypadku znaczenie drugorzędne. Nawet przy przyjęciu, że odesłanie do przepisów szczegółowych nie stanowi naruszenia art. 94 Konstytucji RP i podzieleniu argumentacji zawartej w orzeczeniach NSA wskazanych przez skarżącego kasacyjnie, to i tak zbyt ogólnikowe określenie zakresu działalności gospodarczej instytucji kulturalnej powoduje niezgodność zapisu przedmiotowego statutu ze wskazaną wcześniej wykładnią art. 13 ust. 2 pkt 6 o.p.d.k. Sytuacja przedstawiona w opisanych przez skarżącego kasacyjnie wyrokach dotyczy zwrotu "w szczególności", który zastosowany przy wskazaniach celów instytucji, w ocenie NSA, nie naruszał przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa istotną różnicę pomiędzy określeniem "w szczególności" jako konkretyzację przedmiotu działalności, a nie użyciem żadnego sformułowania i pozostawieniem "innych" form działania jedynie domysłom.

Powyższe zarzuty nie znajdują więc usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie są zasadne. Ustawodawca we wskazanym przepisie określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby zasadny przede wszystkim wtedy, gdyby sposób sporządzenia uzasadnienia uniemożliwiał kontrolę instancyjną wyroku. Zarzut taki nie jest natomiast skuteczny jeżeli zmierza do kwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a kontrola orzeczenia w oparciu o jego uzasadnienie była w pełni możliwa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.