Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Na gruncie dyspozycji art. 144 ust. 1 p.z.p. ewentualne badanie treści aneksu z zastosowaniem ogólnych reguł prawa cywilnego, z jednoczesnym pominięciem części postanowień umowy o zamówienie, która określa warunki dopuszczalności zawarcia aneksu do niej należałoby oceniać jako naruszenie wskazanego przepisu p.z.p. Tym bardziej, że ust. 2 art. 144 p.z.p. wskazywał, że zmiana umowy dokonana z naruszeniem ust. 1 podlega unieważnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Kr 860/18 w sprawie ze skargi A. w K. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 12 czerwca 2018 r. nr FE-I.3160.18.7.2016 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w K. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 860/18 oddalił skargę A. w K. (dalej: skarżąca) na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego (dalej: organ) z dnia 12 czerwca 2018 r., nr FE-I.3160.18.7.2016 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, w której zaskarżyła orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię bądź nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 140 ust. 1 i art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 288; dalej: p.z.p.), poprzez oddalenie skargi, mimo że organ wydając decyzję dokonał błędniej wykładni art. 140 ust 1 i art. 144 p.z.p. przyjmując, że wprowadzone przez A. w trakcie realizacji przedmiotu zamówienia zmiany umowy pozostawały w sprzeczności z postanowieniami SIWZ, postanowieniami § 16 ust. 3 pkt 4 lit. f) umowy z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] oraz art. 144 p.z.p., mimo że zmiana umowy Aneksem nr [...] była dopuszczalna tak w świetle postanowień SIWZ, umowy z [...] sierpnia 2012 r., jak i z przepisami prawa;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 i ust. 2 w zw. z ust. 8 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.; dalej: u.f.p.), art. 25 pkt. 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2021 r. poz. 1057; dalej: u.z.p.p.r.), oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2094; dalej: u.s.w.), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy brak było podstaw w sprawie do nałożenia przez organ obowiązku zwrotu części dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w związku ze stwierdzeniem przez IZ MRPO na lata 2007 - 2013, ponieważ nie doszło do nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta ze środków europejskich w ramach MRPO 2007-2013.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ nie zbadał w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz przekroczył granice swobodnej oceny dowodów, ponieważ przyjął, że dokonana, mocą Aneksu nr [...], zmiana umowy wykraczała w sposób oczywisty poza pierwotny przedmiot umowy, tym samym stanowiła naruszenie art. 144 ust. 1 p.z.p., mimo że wykładnia umowy z dnia 12 sierpnia 2012 roku oraz art. 140 ust 1 i art. 144 p.z.p. prowadziła do odmiennych wniosków.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

W pierwszej kolejności oceniony został zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w cz. II petitum skargi kasacyjnej, w ramach którego jako naruszone wskazano art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Abstrahując od jego formalnego nieprawidłowego sformułowania (tj. z pominięciem przywołania przepisów postępowania, które stosować miał Sąd I instancji) nie mógł on być skuteczny z uwagi na istotne braki jego uzasadnienia. Przede wszystkim skarżąca kasacyjnie, poza przywołaniem dyspozycji wskazanych wyżej przepisów k.p.a. oraz ich znaczenia w ujęciu doktrynalnym (tj. z przywołaniem poglądów prezentowanych w literaturze) dla prowadzonego postępowania administracyjnego jako takiego, wskazuje jedynie na swoje stanowisko (ocenę), iż: - Instytucja Zarządzająca (IZ) prowadząc postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji istotnie przekroczyła granice swobodnej oceny dowodów; - w następstwie zmiany umowy dokonano jedynie zmian zwiększających walory użytkowe wskazywanych systemów, przy zachowaniu ich pierwotnie przewidzianych funkcjonalności, co nie doprowadziło do zmiany tożsamości przedmiotu zamówienia wynikającego z oferty oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał przy tym na czym polegać miały naruszenia wskazanych regulacji w rozpoznawanej sprawie ani jaki ewentualnie wpływ mogły wywrzeć na wynik sprawy. Tym samym niezasadne staje się stawiane w ramach tego zarzutu naruszenie art. 151 p.p.s.a., jako że przepis ten ma charakter wynikowy, tj. stwierdzenie jego ewentualnego nieprawidłowego stosowania uzależnione jest od uprzedniego ustalenia zaistnienia w sprawie naruszeń innych przepisów.

W takim stanie, z uwagi na wcześniej wskazane wymogi stawiane skargom kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ustosunkować się do przedmiotowego zarzutu.

Ocena powyższego zarzutu naruszenia przepisów postępowania jako nieuzasadnionego oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie zakwestionowano prawidłowości w przedmiocie ustaleń faktycznych sprawy. To zaś powoduje, że dla dalej wyrażanych ocen przyjąć należy za Sądem I instancji, że "(...) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji były prawidłowe, bowiem dokonana mocą aneksu nr [...] zmiana umowy z [...] sierpnia 2012 r. obejmowała nie tylko zmiany urządzeń, rozwiązań materiałowych, technicznych i technologicznych, ale wykraczała również w sposób oczywisty poza pierwotny przedmiot umowy. W następstwie dokonanej modyfikacji nie tylko zwiększono walory użytkowe systemów CCTV, SSWiN i BMS, ale jednocześnie podniesiono parametry inwestycji, choć zachowane zostały również pierwotnie przewidziane funkcjonalności systemów. Pozycje kosztorysów zamiennych w części pokrywały się z pozycjami z kosztorysów ofertowych, ale w istotnej części poza nie wykraczały, co ZWM drobiazgowo wykazał. Oznacza to, że wprowadzone zmiany doprowadziły do zmiany tożsamości przedmiotu części zamówienia wynikającego z oferty oraz SiWZ." (s. 49 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku). To zaś skutkowało ustaleniem, że organ "(...) wnikliwie i szczegółowo badając okoliczności faktyczne prowadzonych robót oraz zapisy umowy z [...] sierpnia 2012 r. i aneksów do niej wykazał w niniejszej sprawie, że dokonane zmiany były istotne i wykraczały poza zakres pierwotnej umowy z wykonawcą. W szczególności (...) zmiany dokonane w niniejszej sprawie aneksem nr [...] nie miały charakteru czysto technicznego i poszerzyły «znacząco» zakres zamówienia" (s. 49-50 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku).

Wobec powyższego nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wyartykułowany w cz. I pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 144 ust. 1 p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 grudnia 2009 r. do dnia 28 lipca 2016 r. – znajdującym zastosowanie w sprawie – zakazuje się istotnych zmian postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki takiej zmiany. Skoro z poczynionych ustaleń faktycznych wynikało, że zmiany wynikające z zawartego przez skarżącą kasacyjnie aneksu do umowy miały charakter istotny, to oczywiste jest, że WSA dokonując kontroli zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił, że ww. przepis został naruszony przez skarżącą.

Ponadto, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni postanowień umowy z [...] sierpnia 2012 r. i aneksu nr [...] do niej (zawartej na s. 42-45 uzasadnienia zaskarżonego kasacyjnie wyroku). W sprawie wystarczające było zestawienie treści przedmiotowych dokumentów zawartych odpowiednio w: § 1 ust. 2 lit. f) aneksu oraz § 16 ust. 3 pkt 4 lit. f) umowy, aby stwierdzić, że postanowienia aneksu były niezgodne z umową o zamówienie publiczne. Umowa bowiem jednoznacznie wskazywała, że ewentualne zmiany we wskazanych zakresach nie mogą zmieniać parametrów inwestycji (sformułowanie: "o ile ta modyfikacja nie zmieni parametrów inwestycji"), natomiast w § 1 ust. 2 lit. f) aneksu nr [...] wprost stwierdzono, że modyfikacji przewidziane w aneksie prowadzą do "do zmiany rozwiązań technicznych, technologicznych i materiałowych podnoszących parametry przedmiotowej inwestycji, wobec wniosku poprawy parametrów". Słusznie zauważył WSA, że oczywiste jest, że podnoszenie parametrów inwestycji oznacza zmianę parametrów inwestycji. Już same zatem zapisy aneksu nr [...] potwierdzają prawidłowość stanowiska IZ. A zatem przedstawione postanowienia aneksu nr [...] przekraczają określone w umowie warunki zmiany umowy, a w konsekwencji naruszają przepis art. 144 ust. 1 p.z.p., który zawierając ogólny zakaz zmian zawartej umowy o zamówienie publiczne, dopuszcza jej zmiany jedynie zgodne z warunkami uprzednio ustalonymi w stosownej dokumentacji.

Nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącej kasacyjnie podnoszona w ramach powyższego zarzutu, iż WSA, zważywszy na dyspozycję art. 65 k.c. "winien badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy", a nie opierać się na dosłownym brzmieniu umowy, a oświadczenia woli tak tłumaczyć jak wymagają okoliczności w jakich zostały złożone, zasady współżycia społecznego i zwyczaje. W sprawie bowiem rozpoznawana była dyspozycja art. 144 ust. 1 p.z.p., która wskazywała dopuszczalne warunki dokonywania zmian umowy o zamówienie publiczne. Po pierwsze - przywołany przepis adresowany jest do zamawiającego. Formułuje on bowiem zakaz określonego zachowania (zakaz zmiany umowy) oraz ustanawia wyjątek od niego (dopuszcza dokonywanie zmiany umowy w określonych warunkach). Po drugie – wskazuje on wprost, że warunki zmiany umowy muszą zostać uprzednio określone. Określenie tychże nastąpiło w umowie o zamówienie publiczne. Na gruncie dyspozycji art. 144 ust. 1 p.z.p. ewentualne badanie treści aneksu z zastosowaniem ogólnych reguł prawa cywilnego, z jednoczesnym pominięciem części postanowień umowy o zamówienie, która określa warunki dopuszczalności zawarcia aneksu do niej należałoby oceniać jako naruszenie wskazanego przepisu p.z.p. Tym bardziej, że ust. 2 art. 144 p.z.p. wskazywał, że zmiana umowy dokonana z naruszeniem ust. 1 podlega unieważnieniu.

Na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego wyartykułowany w cz. I pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym zakresie skarżąca bowiem stara się wykazać brak podstaw do nałożenia obowiązku zwrotu części dofinansowania wraz z odsetkami "ponieważ nie doszło do nieprawidłowości przy wykorzystaniu środków finansowych otrzymanych przez Beneficjenta". Zarzut ten, jak i jego uzasadnienie jest istotnie wadliwe, ponieważ dotyczy kwestionowania stanu faktycznego, czego nie można skutecznie czynić za pomocą zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Dotychczasowe ustalenia determinują uznanie jako niezasadnego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazanego w obu zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego ze względu, jak już wskazano wcześniej, na jego wynikowy charakter. Jego naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby WSA wydając zaskarżone orzeczenie stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).