Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2026 r. sprzeciwu A. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 listopada 2025 r., znak SKO.DG/4131/13/2025 w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 19 listopada 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie, znak SKO.DG/4131/13/2025, uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o odmowie wpisu do rejestru żłobków i klubów i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 98 § 1, art. 104, art. 105 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 732, dalej: "k.p.a.") w związku z art.31 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2024 r., poz. 798).

W sprzeciwie od powyższej decyzji oraz później złożonych pismach procesowych skarżąca A. S. o uchylenie ww. decyzji celem ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez SKO. Zarzuciła naruszenie art.7, 8, 77 i 78 kpa oraz podniosła, że spełnia wszelkie kryteria kwalifikujące ją do wpisu rejestru.

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, a sama konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. są spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, ale także powinien istnieć funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz, że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021).

Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por.np. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., III OSK 2234/24). Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd doszedł do przekonania, że brak było usprawiedliwionych podstaw do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzji kasacyjnej.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po streszczeniu przebiegu postępowania przed organem I instancji oraz zarzutów odwołania wskazało jedynie, że:

- organ I instancji "nie uzasadnił należycie....że otwarcie żłobka...jest niemożliwe";

- podzielił stanowisko organu I instancji, że rozpoczęcie działalności związanej z prowadzeniem żłobka wymaga dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku, a zatem wnioskodawca powinien dokonać zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zmiany sposobu użytkowania, a o konieczności uzyskania koniecznych dokumentów i uzgodnień organ I instancji powinien pouczyć stronę;

- "materiał dowodowy...powinien być uzupełniony i poprawiony".

- organ I instancji w ramach postępowania administracyjnego winien "uzupełnić i skorygować odpowiednie wnioski i dowody po to aby interes Strony przedstawiony we wniosku mógł być zrealizowany ".

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja I instancji jest przedwczesna, a organ powinien "ponownie przeprowadzić postępowanie uzupełniające i dotychczasowe powinien poprawić we wskazanym we wniosku Strony kierunku, współdziałając konstruktywnie w tym zakresie ze stroną".

Wobec tak ogólnych sformułowań, w ocenie Sądu, z zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynika, w czym organ upatruje naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji i dlaczego sam nie mógł uzupełnić materiału dowodowego.

Ponieważ uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to organ II instancji powinien wskazać jakiego rodzaju naruszenia miały miejsce przy wydawaniu decyzji, a także wskazać jaki miały wpływ na wyjaśnienie sprawy .Skoro, nie została spełniona przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto należy wskazać, że "organ odwoławczy może powołać się na ww. przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów." (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11).

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało, że zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji z uwagi na zakres koniecznego postępowania dowodowego. Kolegium w ogóle nie rozważyło możliwości skorzystania przez organ II instancji z art. 136 k.p.a.

Niezrozumiałe też jest podanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 98 § 1 i art. 105 kpa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.