IV SAB/Wr 243/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-04	
Data wpływu	2024-03-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Katarzyna Radom
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2336/24	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634;  art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 lutego 2024 r. I. stwierdza, że Komendant Straży Miejskiej Wrocławia dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 16 lutego 2024 r. i że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; III. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia na rzecz F. S.kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.

F. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) - wnioskiem z 16 lutego 2024 r. - wystąpił do Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia (dalej: Komendant, organ) o udostępnienie informacji publicznej w związku ze złożonym w dniu 6 listopada 2023 r. zawiadomieniem o wykroczeniu polegającym na zaparkowaniu pojazdu na chodniku w sposób utrudniający ruch pieszym. Wniósł o udzielenie informacji w następującym zakresie:

"1. Jakie konkretnie działania podjęto w związku z ww. zawiadomieniem?

2. Czy wykryto sprawcę ww. wykroczenia? Jeżeli tak:

2.1. Czy wniesiono o ukaranie do sądu?

2.2. Czy sprawca został ukarany lub pouczony?

3. Wnoszę o udostępnienie kopii wszystkich protokołów oraz notatek urzędowych

i służbowych, które znajdują się w aktach ww. sprawy, w formie kserokopii lub wydruku".

W treści wniosku zaznaczył, że nie jest on wnioskiem o udostępnienie akt

w rozumieniu art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm.).

W odpowiedzi z 21 lutego 2024 r. organ poinformował, że pismo nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie może być procedowane w tym trybie. Wskazał, że żądane informacje nie dotyczą spraw publicznych, a pisma składane

w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Dodatkowo wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dostęp do niej uregulowany jest w odrębnych przepisach. Wnioskodawca - jako zawiadamiający w sprawie wykroczeniowej - nie ma legitymacji do uzyskiwania informacji odnośnie etapu czynności wyjaśniających podjętych

w następstwie ujawnienia wykroczenia. Jeżeli czynności nie dostarczyłyby podstaw do złożenia wniosku o ukaranie, zawiadamiający zostanie o tym poinformowany

w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania

w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2022 r., poz. 1124 ze zm. - dalej: k.p.w.).

Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Zarzucił naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim

z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez błędne uznanie, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że - wbrew stanowisku organu - informacja

o działaniach podjętych w sprawie o wykroczenie, które polegało na pozostawieniu pojazdu na całej szerokości chodnika w sposób uniemożliwiający ruch pieszym

w miejscu publicznym, nie jest sprawą indywidualną wnioskodawcy, tylko dotyczy interesu publicznego. Złożenie zawiadomienia o wykroczeniu w sprawie przez wnioskodawcę nie może być przesłanką do ograniczenia jego konstytucyjnego uprawnienia do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów. Fakt, że odrębne przepisy określają możliwość uzyskania dostępu do akt sprawy, nie wyklucza możliwości udostępnienia poszczególnych dokumentów z akt sprawy

w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym bardziej ogólnych informacji o sprawie i etapie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, wniosek skarżącego nie podlega rozpatrzeniu w ramach dostępu do informacji publicznej, gdyż postępowanie w sprawie o wykroczenie nie zostało jeszcze zakończone, a wnioskodawca - jako osoba zgłaszająca wykroczenie - nie ma uprawnień do uzyskania informacji na temat przebiegu postępowania stosownie do treści art. 56a w zw. z art. 54 § 2 k.p.w. Udostępnienie wnioskowanej informacji stanowiłoby zatem obejście przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia, zgodnie z którymi zawiadamiający nie ma legitymacji do uzyskiwania informacji - tak odnośnie etapu czynności wyjaśniających podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia, jak i sposobu zakończenia postępowania. Niedopuszczalne jest ujawnienie danych o przebiegu postępowania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż godziłoby to w zagwarantowane Konstytucją prawa innych osób, które muszą być chronione przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające. Komendant nie ma podstaw prawnych do udzielania informacji skarżącemu na postawione pytania w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na trwające jeszcze postępowanie wyjaśniające i dobro wymiaru sprawiedliwości.

W replice na odpowiedź organu skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku nie stanowi obejścia przepisów postępowania w sprawach o wykroczenia, ponieważ brak jest przepisów określających lub ograniczających dostęp do takich informacji w stosunku do zawiadamiającego, którego dobro prawne nie zostało bezpośrednio naruszone lub zagrożone przez wykroczenie, ani nie jest osobą podejrzaną o popełnienie wykroczenia w danej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego

o udostępnienie informacji publicznej jest uzasadniona.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu. Stąd aktualny jest wypowiadany w orzecznictwie sądowym pogląd, że warunkiem wykluczenia zarzutu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest to, aby stosowne działanie podmiotu zobowiązanego podjęte było - w wymaganych przepisami tej ustawy - terminie

i formie. Oznacza to, że adresat wniosku, jeżeli jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w zw. z art. 5 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) - por. wyrok WSA

w Warszawie z 26 lipca 2022 r., II SAB/Wa 51/22, dostępny - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w: CBOSA.

Stwierdzenie przez Sąd, czy w kontrolowanej sprawie doszło do bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy podmiot, do którego skierowano żądanie, jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy informacje, o udzielenie których zwrócił się wnioskodawca, są informacją publiczną.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku - Komendant Straży Miejskiej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1763), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy (miasta) - samorządową umundurowaną formacją powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania - jak wynika z art. 1 ust. 1

i art. 5 tej ustawy - są ponoszone z budżetu gminy. Do zadań straży należy

w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Istota sporu w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a w konsekwencji, czy na dzień wniesienia skargi organ zobowiązany pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego

w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przypomnieć trzeba, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało

w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje

o charakterze publicznym, przy czym jest to tylko przykładowy katalog spraw

i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także postanowienia Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, o ile dotyczą sfery faktów.

W ocenie Sądu, informacja o działaniach podjętych przez strażników miejskich w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani (pkt 1-2 wniosku), stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja

o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Uzyskanie odpowiedzi na sformułowane w pkt 1 i 2 wniosku pytania o działania podjęte w ramach interwencji pozwoli obywatelowi zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, co umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem przepisów ustawy

o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji

i innych organów (zob. wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2020 r., II SAB/Łd 101/19). Zdaniem Sądu, uzyskanie przez obywatela informacji o konkretnych działaniach podjętych w ramach interwencji strażników miejskich służy realizacji wspomnianych celów. Także w orzecznictwie sądowym uznaje się, że informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., II SAB/Wa 388/19).

Objęte wnioskiem (pkt 3) kopie protokołów, notatek urzędowych i służbowych, związanych z daną sprawą, także mają walor informacji publicznej. Dokumenty te są bowiem sporządzane przez strażników miejskich i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności jednostki organizacyjnej gminy (miasta) i zawierają informację o sposobie realizowania przez tę jednostkę nałożonych nań zadań publicznych. Informację pochodzącą od strażnika miejskiego, utrwaloną w formie notatki, należy traktować jako sprawę publiczną, związaną bezpośrednio z działalnością i funkcjonowaniem tej jednostki. Celem jej sporządzenia jest przecież udokumentowanie podejmowanych czynności służbowych. Dokumenty te stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA: z 22 marca 2019 r., I OSK 1280/17; z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 2901/19; wyroki WSA: w Lublinie z 4 marca 2014 r., II SAB/Lu 2/14; w Łodzi z 28 lutego 2024 r., II SAB/Łd 132/23; w Opolu z 29 lutego 2024 r., I SAB/Op 9/24).

Jednocześnie Sąd dostrzega, że - jak podnosi organ - zasady dostępu do akt w sprawach wykroczeniowych oraz zakres informacji przekazywanych osobom na temat toczącego się postępowania regulują ustawy karne procesowe i wyprzedzają tym samym w tej kwestii unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej, podkreślenia wymaga, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wniósł nie o dostęp do akt, a o udzielenie informacji na temat działań podjętych przez strażników miejskich w ramach konkretnej interwencji oraz udostępnienie poszczególnych dokumentów z nią związanych, co wyraźnie zaznaczył we wniosku. Należy rozróżnić, że czym innym jest dostęp do akt postępowania o wykroczenie lub ich części jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., III OSK 1188/21). Fakt, że art. 54 § 2 k.p.w. przewiduje poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych. Bez znaczenia pozostaje przy tym - wbrew stanowisku organu - że wnioskodawca jest jednocześnie osobą, która złożyła zawiadomienie w sprawie wykroczenia. Nie może to wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej, gdyż kwalifikacja informacji dokonywana jest niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą. Dany fakt albo jest informacją publiczną, albo takich walorów nie posiada. Niedopuszczalne jest kwalifikowanie informacji jako informacji publicznej

w zależności od tego, kto o nią wnioskuje (zob. wyrok w Łodzi z 28 lutego 2024 r., II SAB/Łd 132/23).

Mając na uwadze, że żądane informacje stanowią informację publiczną, rację należy przyznać skarżącemu, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, gdyż do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Sąd - w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku - stwierdził tym samym bezczynność organu w załatwieniu wniosku, a w pkt II zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdaniu drugim sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Komendant w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi na wniosek,

a więc załatwił go bez jakiejkolwiek zwłoki, dochodząc jednak do nieuzasadnionego przekonania, że żądane informacje nie są informacją publiczną.

Orzekając jak w pkt I-II sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149

§ 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił on inicjując postępowanie sądowe

w sprawie.