Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania W. W. od decyzji Starosty Świeckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania.

Pismem z dnia 18 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu złożyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania W. W. od decyzji Starosty Świeckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi.

W uzasadnieniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wskazało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], uznając się za niewłaściwe w sprawie, przekazało odwołanie W. W. od decyzji Starosty Świeckiego z dnia [...] lipca 2008 r., odmawiającej przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. ABC do czasu uzyskania pozytywnego wyniku egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, do załatwienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Toruniu. SKO w Bydgoszczy uznało, że organem uprawnionym do rozpoznania odwołania od decyzji starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze właściwe ze względu na miejsce zamieszkania strony odwołującej się. W. W. zamieszkuje w L. (powiat toruński) i dlatego właściwym w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu stwierdziło brak swojej właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy odwołania W. W., wskazując jednocześnie na błędne ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy co do właściwości miejscowej organu. Sporną kwestią zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu jest ustalenie właściwości organu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a więc ustalenie właściwości instancyjnej rozumianej jako zdolność prawna organu do weryfikacji rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym. Właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Świeckiego z dnia [...] lipca 2008 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze, natomiast rozstrzygnięcia wymaga jedynie kwestia właściwości miejscowej samorządowego kolegium odwoławczego. Zgodnie z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowej kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) określa się następujące obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych w województwie kujawsko-pomorskim: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy obejmujące powiaty: bydgoski, inowrocławski, mogileński, nakielski, sępoleński, świecki, tucholski i żniński oraz miasto na prawach powiatu – Bydgoszcz. Natomiast w myśl § 2 pkt 2 lit. b powołanego rozporządzenia właściwość miejscowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu obejmuje powiaty: brodnicki, chełmiński, golubsko-dobrzyński, grudziądzki, toruński i wąbrzeski oraz miasta na prawach powiatu – Grudziądz i Toruń.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wskazało, że nie jest właściwe do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Świeckiego, bowiem powiat świecki jest objęty właściwością miejscową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, posiłkując się poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w postanowieniu z dnia 3 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 3348/01 wskazało, że właściwość miejscową samorządowych kolegiów odwoławczych określa art. 21 k.p.a. w związku z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1990 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 13, poz. 115). Stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 i art. 19 k.p.a. oraz § 1 powołanego rozporządzenia, w sprawach dotyczących prawa jazdy należy przy określaniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych brać pod uwagę powiat, w którym aktualnie zamieszkuje strona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość (także spór kompetencyjny), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Toruniu a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Bydgoszczy w sprawie rozpatrzenia odwołania W. W. od decyzji Starosty Świeckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od wskazanej wyżej decyzji Starosty Świeckiego, a zatem udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w tej konkretnej sprawie zakres miejscowej właściwości instancyjnej ustala się na podstawie organu orzekającego w pierwszej instancji, czy też w oparciu o miejsce zamieszkania strony postępowania administracyjnego.

Na wstępie wspomnieć należy, iż zgodnie z art. 19 k.p.a. jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej, który ma załatwić określoną sprawę jest ustalenie przezeń zakresu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ma to zasadnicze znaczenie, bowiem stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wydana wskutek naruszenia przepisów o właściwości decyzja administracyjna jest dotknięta kwalifikowaną wadą, która powoduje stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 19 k.p.a. dotyczy wszystkich stadiów postępowania w sprawie tj. odnosi się zarówno do organów pierwszej instancji jak i do organów odwoławczych – każdy organ administracji publicznej obowiązany jest badać swoją właściwość do załatwienia sprawy.

Zaznaczenia wymaga, że określenie właściwości rzeczowej następuje zawsze na podstawie przepisów odrębnych, dotyczących zakresu działania organu administracji publicznej, o czym stanowi art. 20 k.p.a., natomiast zasady ogólne określania właściwości miejscowej oraz instancyjnej zawarte są w art. 21 k.p.a. i w art. 127 § 2 k.p.a., które mają zastosowanie w razie braku przepisów szczególnych w tym przedmiocie w przepisach odrębnych.

Według art. 17 pkt 1 organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Kodeks postępowania administracyjnego regulując zatem właściwość instancyjną wobec organów jednostek samorządu terytorialnego przyznał tę właściwość samorządowym kolegiom odwoławczym. Jedynym ograniczeniem jest regulacja w ustawach szczególnych. Podkreślić należy, że art. 17 pkt 1 k.p.a. nie reguluje podziału właściwości pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi.

Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 856 ze zm.) kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i o.p. w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Według zaś art. 2 tej ustawy, w sprawach o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności. Art. 2a ust. 1 tej ustawy zawiera delegację dla Prezesa Rady Ministrów do określenia obszaru właściwości miejscowej poszczególnych kolegiów. Delegacja ta nie dotyczy określenia właściwości miejscowej organu wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa, gdyż czyni to wprost sama ustawa w art. 2a ust. 1 stanowiąc, że organem tym jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa. W przepisie art. 2a ust. 1 ustawy zawierającym powyższą delegację nie ma wskazania, czy chodzić ma o siedzibę organu pierwszej instancji czy o miejsce zamieszkania lub pobytu strony, albo inne jeszcze kryteria (przesłanki). W wykonaniu wskazanej wyżej delegacji z art. 2a ust. 1 Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Rozporządzenie to stanowi, że: określa się następujące obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, wskazując powiaty objęte właściwością poszczególnych kolegiów. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie ustanawiają expressis verbis, czy przesądzające znaczenie ma siedziba organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, czy miejsce zamieszkania (lub pobytu) strony w kraju, albo inną jeszcze przesłankę.

W świetle tego co zostało dotychczas przedstawione, konieczne jest odniesienie się zatem do art. 97 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), który stanowi, że dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się lub wyjątkowo – miejsce jej czasowego pobytu. Jest to przepis szczególny, który w tym przypadku jest zbliżony z ogólną zasadą określoną w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. co do właściwości miejscowej organu pierwszej instancji. W ustawie – Prawo o ruchu drogowym nie ma też przepisu, który określałby – odmiennie niż ogólny przepis art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu odwoławczego w sprawach, o których mowa w art. 97 ust. 1 tej ustawy. Z powyższego wynika, iż w zakresie spraw związanych z wydawaniem przez starostę dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi mamy do czynienia z określeniem właściwości organu według aktualnego miejsca zamieszkania (lub czasowego pobytu) strony ubiegającej się o wydanie prawa jazdy. Miejsce zamieszkania (lub czasowego pobytu) tej strony stanowi podstawę ustalenia właściwości miejscowej organu administracji publicznej w sprawie dotyczącej stwierdzenia przez starostę uprawnienia do prowadzenia pojazdu i to w każdym jej stadium w całym toku instancji tj. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i w postępowaniu odwoławczym. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym nie zawiera przepisów szczególnych co do właściwości instancyjnej w tych sprawach, a tym samym organami odwoławczymi od decyzji starosty, o której mowa w art. 97 ust. 1 tej ustawy są organy wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 k.p.a. – tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Właściwość miejscową kolegium określa się według ostatniego miejsca zamieszkania (lub w uzasadnionych przypadkach – miejsca czasowego pobytu) strony postępowania ubiegającej się o stwierdzenie uprawnienia do kierowania pojazdem.

W tym zakresie skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w postanowieniu z dnia 3 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 3348/01 (OPS 2003 r., nr 11, poz. 137 z glosą aprobującą J. Borkowskiego), że w sprawach dotyczących prawa jazdy należy przy określaniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych brać pod uwagę powiat, w którym aktualnie zamieszkuje strona.

Rozpoznawana sprawa dotyczy wskazania samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty, wydanej na podstawie art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, odmawiającej przywrócenia cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Przepisy art. 140 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy nie określają właściwości miejscowej starosty w sprawach cofnięcia oraz przywrócenia cofniętych uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Wykładnia systemowa, uwzględniająca określone wyżej przepisy art. 97 ust. 1 tej ustawy oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzi do wniosku, że również w sprawach o przywrócenie tych cofniętych uprawnień decyzję wydaje starosta właściwy według aktualnego miejsca zamieszania (w uzasadnionych przypadkach – według aktualnego miejsca czasowego pobytu) osoby ubiegającej się o przywrócenie tych uprawnień. W konsekwencji, także według tego kryterium ustala się samorządowe kolegium odwoławcze właściwe miejscowo do rozpoznania odwołania od takiej decyzji. Tak więc do rozpoznania odwołania od decyzji starosty odmawiającej przywrócenia cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, wydanej na podstawie art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym właściwym jest stosownie do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. i przy uwzględnieniu art. 97 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, samorządowe kolegium odwoławcze według aktualnego miejsca zamieszkania (w uzasadnionych przypadkach – według aktualnego miejsca czasowego pobytu) osoby ubiegającej się o przywrócenie przedmiotowych uprawnień.

Z tych względów na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu jako organ właściwy w sprawie.