Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala.

Burmistrz decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) – dalej k.p.a., w związku z art. 32 ust. 2 oraz art. 2 pkt 2, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.) – dalej u.ś.r., rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 1466), odmówił przyznania skarżącej K. Ś. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką S. Ś. za okres od 1 listopada 2014 r. do 30 kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Decyzją z dnia [...] 2018 r. ww. przyznano to świadczenie na okres zasiłkowy trwający od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W dniu 30 kwietnia 2019 r. strona złożyła wniosek o rezygnację z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od 1 maja 2019 r. w związku z zamiarem ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W wyniku rozpoznania tego wniosku Burmistrz decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...] orzekł o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2019 r. jako bezprzedmiotowej ostatecznej decyzji własnej z dnia 23 października 2018 r. przyznającej stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Następnie wnioskiem złożonym w dniu 8 maja 2019 r. K. Ś. wystąpiła do organu pomocy społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, w wyniku rozpoznania którego organ decyzją z dnia [...] 2019 r. odmówił przyznania dochodzonego świadczenia, wobec niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wymienionych w tym przepisie. SKO decyzją z dnia [...] 2019 r. uchyliło decyzję i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 maja 2019 r. na czas nieokreślony, wskazując, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia złożony został w miesiącu maju 2019 r., zatem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca złożenia wniosku.

Z kolei wnioskiem złożonym w dniu 25 listopada 2019 r. i ostatecznie sprecyzowanym pismem z 10 grudnia 2019 r. skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2014 r. do 30 kwietnia 2019 r., a w konsekwencji wypłatę różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością pobieranego w tym czasie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Organ wyjaśnił, że przepis art. 24 ust. 2 i ust. 2a wprowadza jednoznaczną zasadę, iż decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, posiada data złożenia kompletnego wniosku do właściwego organu. Oznacza to, że nawet jeśli spełnione były przez uprawnionego ustawowe przesłanki do otrzymania świadczenia, lecz wniosek o jego przyznanie nie został złożony, to organ nie ma prawnej możliwości – w przypadku późniejszego złożenia wniosku - przyznania świadczenia "wstecznie", czyli za miesiące poprzedzające jego złożenie. Wyjaśnił także, że wyjątkiem od opisanej zasady stanowi regulacja zawarta w art. 24 ust. 2a ustawy, jednakże sytuacja taka nie zachodzi w sprawie, ponieważ orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki wnioskodawczyni zostało wydane w dniu 22 lipca 2008 r.

W odwołaniu K. Ś. podniosła, że rozstrzygnięcie jest wadliwe, ponieważ organ pomocy społecznej nie wywiązał się z obowiązku czuwania nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, co skutkowało naruszeniem zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. i pozbawieniem jej możliwości pobierania wyższego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17, art. 24 ust. 2 i art. 27 ust. 5 u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że termin wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r., podobnie jak termin określony w art. 24 ust. 2a, jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów k.p.a. Terminy te ustanowione zostały bowiem dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych.

SKO podniosło nadto, iż strona pobierająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie może uzyskać prawa do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej równocześnie za ten okres. Treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy jest bowiem niewątpliwa.

Skoro zatem w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 30 kwietnia 2019 r., tym samym możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. "b" u.ś.r. stała się dopuszczalna dopiero począwszy od dnia 1 maja 2019 r., tj. od daty, w której nie występował już zbieg uprawnień do konkurencyjnych świadczeń. Przyznanie zaś świadczenia pielęgnacyjnego za okres zgodny z żądaniem strony pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

W skardze do WSA w Krakowie K. Ś. zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. przez brak podjęcia przez organ l instancji czynności zmierzających do pouczenia i poinformowania strony o jej sytuacji prawnej, a tym samym możliwości zastosowania korzystniejszych dla niej rozwiązań prawnych. Skarżąca podniosła, że z uwagi na znaczącą różnicę kwotową świadczeń istnieje możliwość wyrównania różnicy między wypłaconym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, a świadczeniem pielęgnacyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2020 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2019 r. znak: [...], odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką za okres wsteczny (poprzedzały złożenie wniosku), tj. od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

W myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy, skarżącej przysługiwało prawo do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego za okres przypadający przed dniem złożenia wniosku o jego przyznanie. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżąca wnioskiem z dnia 25 listopada 2019 r. (sprecyzowanym pismem z 10 grudnia 2019 r.) domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2014 r. do 30 kwietnia 2019 r.

Rozważając powyższą kwestię wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Termin ten jest terminem prawa materialnego, a zatem nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące przywracania terminów procesowych (art. 58-60 k.p.a.). (zob. wyroki NSA z: 28 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 696/07, 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10 i z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl), (vide: wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10; wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12). Powyższy termin ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia niejako "wstecz", czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. W konsekwencji powyższego wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 24 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

W ocenie Sądu, słusznie Burmistrz oraz SKO odmówiły skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 listopada 2014 r. do 30 kwietnia 2019 r. przypadający przed dniem złożenia wniosku o przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego, co miało miejsce dopiero w dniu 25 listopada 2019 r. Podkreślić jeszcze raz należy, że nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wstecz, czyli za miesiące poprzedzające złożenie wniosku. Przy czym w okolicznościach sprawy nie zachodzi wyjątek z art. 24 ust. 2a u.ś.r., gdyż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydano w dniu 22 lipca 2008 r. (k. 113 a.a.). Nie można również tracić z pola widzenia, że w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2019 r. skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji są prawidłowe. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający skarżącej udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania stanowiska organu.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nie znajdują one uzasadniania. Zdaniem Sądu, organy zebrały materiał dowodowy w sposób pełny i wyczerpujący i wydając decyzje nie naruszyły przepisów postępowania (w szczególności wskazanych przez skarżącą) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet i obowiązkiem organu, wynikającym przede wszystkim z art. 9 k.p.a., jest informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Powinność ta wynika także z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Jednakże powyższe zasady ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, co w konsekwencji czyniłoby z organu pełnomocnika strony.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.