Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 24/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. nr KOA/5678/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 maja 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 24/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 listopada 2023 r. nr KOA/5678/Sr/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Sochaczew z dnia 5 października 2023 r. nr ŚR.5211.38.2023.MO.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sochaczew z dnia 5 października 2023 r. odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z konicznością sprawowania opieki nad matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że wadliwa jest argumentacja Burmistrza opierająca odmowę na niespełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej u.ś.r.). Jednakże w ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką, a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, powodowanym koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium zauważyło, że bezspornie skarżący wspomaga matkę w codziennym funkcjonowaniu - jednak nie wykazał on, że rezygnacja z zatrudnienia nastąpiła w związku ze sprawowaną opieką, lecz związane to było z ustaniem stosunku pracy z uwagi na okres na jaki był zawarty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej mogło mieć związek ze stanem zdrowia jego matki i koniecznością sprawowania nad nią opieki (tym bardziej, że chora ma niemal 95 lat, a zatem jej stan zdrowia niewątpliwie ulega pogorszeniu). Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że skarżący nie pracuje od 1 sierpnia 2022 r., zaś stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu, na który był zawarty.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323, dalej "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną;

II. naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), gdyż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy) a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni związane są z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności wykładni prawa materialnego dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Kontrolujący działalność organu Sąd pierwszej instancji potwierdził prawidłowość stanowiska Kolegium w zakresie stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale stwierdził, że ocena związku przyczynowo-skutkowego i aktywności zawodowej skarżącego w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego była błędna.

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Norma ta wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne winna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który obiektywnie zmusza do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie daje możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Opieka ta musi zatem stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.

W rozpoznawanej sprawie skarżący mieszka razem z matką (95 lat), która jest osobą leżącą, wspomaga matkę w codziennym funkcjonowaniu, jest też jedyną osobą, która może podjąć się opieki nad matką, gdyż nie ma innych krewnych ani małżonka. Matka skarżącego jest osobą schorowaną, nie mogącą samodzielnie funkcjonować. Skarżący sprawuje opiekę nad matką całą dobę. Matka skarżącego wymaga pomocy przy wykonywaniu wszelkich czynności higienicznych oraz samoobsługowych.

Jednocześnie bez znaczenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest wskazywanie, że skarżący nie pracuje od 1 sierpnia 2022 r., a do dnia 30 października 2023 r. był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłki, a od 31 października 2023 r, jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu, na który był zawarty.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego, jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, zaś organ pomocowy nie ma uprawnień by ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ pomocy społecznej jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia bądź z podjęcia zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II, red. P. Rączka, LEX/el. 2023, art. 17). Związku przyczynowo - skutkowego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można zatem rozumieć jako konieczności czasowej korelacji pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawcę, wystąpieniem niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki oraz złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że fakt zaprzestania pracy w 2022 roku, oraz niepodejmowania zatrudnienia od tamtego czasu nie może świadczyć o braku takiego związku na dzień złożenia wniosku, tj. 14 sierpnia 2023 r. O braku związku przyczynowego nie świadczy także ilość, zakres i rozmiar czynności opiekuńczych, jakie wykonuje skarżący względem matki.

Nie budzi wątpliwości, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego – co wymaga zaznaczenia – nie na stan przeszły (uprzedni), ale teraźniejszy (aktualny), tj. na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23).

W świetle zaprezentowanych rozważań należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie związku między brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, o którym mowa w powyższym przepisie. Tym samym nie sposób się zgodzić z zarzutem naruszenia tego przepisu.

Jednocześnie odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 79a k.p.a. Sąd I instancji zasadnie bowiem nie zgodził się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kwestii korelacji pomiędzy zakresem wykonywanych czynności związanych ze sprawowaniem opieki nad matką i niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia – w konsekwencji czego uchylił obie zaskarżone decyzje nakazując organowi ponownie rozpatrzyć sprawę. Wobec podważania oceny materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym, nie jest uzasadniony również zarzut błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, albowiem błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Prawidłowej subsumpcji można dokonać wyłącznie na gruncie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, skoro ustalenia faktyczne zostały skutecznie zakwestionowane poprzez podważenie dokonanej przez organ odwoławczy oceny dowodów, w tym stanie sprawy subsumcja ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawnej nie mogła być prawidłowa.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, oparta na chybionych zarzutach, w całości podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.