Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi W. S. na pismo Kancelarii Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: odrzucić skargę.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. W. S. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji Senatu Rzeczypospolitej Polskiej o udostępnienie informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wicedyrektor Biura Analiz, Dokumentacji i Korespondencji Kancelarii Senatu poinformował Skarżącego, że żądania zawarte we wniosku nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej i nie mogą zostać rozpatrzone w trybie przewidzianym dla wniosków o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą z dnia 11 września 2019 r. na "Decyzję Biura Analiz, Dokumentacji i Korespondencji Kancelarii Senatu" z dnia [...] sierpnia 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz nakazanie Kancelarii Senatu udostepnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a.") szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).

W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Biura Analiz Dokumentacji i Korespondencji Kancelarii Senatu Rzeczypospolitej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny, natomiast nie stanowiło ono decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji.

Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4147/18, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne, zaskarżone pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art.16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."), adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. także postanowienia NSA: z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 806/15; z dnia 25 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2437/12; z dnia 12 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 622/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego Skarżący uczynił pismo informacyjne z dnia [...] sierpnia 2019 r., które nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Niezależnie jednak od tego, że skarga na pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r. była niedopuszczalna, to wskazać należy, że Skarżący nie jest pozbawiony możliwości skontrolowania stanowiska organu wyrażonego w tym piśmie. Jeżeli bowiem Skarżący uznaje, że żądane przez niego informacje objęte wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. posiadają walor informacji publicznej i powinny zostać udostępnione w trybie u.d.i.p., to może wnieść skargę na bezczynność szefa Kancelarii Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w tym zakresie. Innymi słowy rzecz ujmując, Skarżący może zwalczać stanowisko organu, jednakże nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz w trybie skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 o sygn. akt 405/10). To dopiero w postępowaniu w sprawie bezczynności sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w u.d.i.p. Ponadto, tylko w postępowaniu prowadzonym ze skargi na bezczynność sąd jest uprawniony – stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy, czego w istocie domaga się Skarżący. Dodać należy, że nie jest kwestionowane w doktrynie i orzecznictwie, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (ponagleniem, zażaleniem, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa).

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak sentencji postanowienia.