Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 1 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchylającej w całości za zgodą strony decyzję nakazującą rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że wymienione w punkcie I decyzje nie podlegają wykonaniu w całości; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących J. K. i K. K. kwotę 200 zł (słownie dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., dalej w skrócie PINB w S., wpłynął w dniu 10 maja 2012 r. wniosek K. i J. K., dalej jako strona lub skarżący, o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną organu I instancji Nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. uchylającą w całości, za zgodą strony, decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia 18 listopada 1993 r., znak: [...], nakazującą E. K., dalej również jako uczestnik, rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

PINB w S. wpierw wznowił postanowieniem z dnia 17 maja 2012 r. powyższe postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 2 kwietnia 2012 r., a następnie zawiesił z urzędu te postępowanie wznowieniowe postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. do czasu rozstrzygnięcia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., dalej jako DWINB, odwołania skarżących od decyzji PINB w S. Nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. uchylającej w całości za zgodą stron decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia 18 listopada 1993 r.

W dalszej kolejności PINB w S. postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie wznowieniowe po umorzeniu przez DWINB, decyzją nr [...] w dniu 30 maja 2012 r., powyższej wzmiankowanego postępowania odwoławczego, zaś decyzją Nr [...] z dnia 13 czerwca 2012 r. odmówił uchylenia swojej decyzji Nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdził zajścia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę w przepisie art. 145 § 1 bądź art. 145a k.p.a., w tym również wskazywanej przez stronę przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organ podniósł, że w utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przymiot strony postępowania toczącego się w trybie art. 155 k.p.a. zależy od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym (zwykłym), a skoro zatem skarżący nie mogli być stroną odrębnego postępowania nadzwyczajnego eliminującego z obrotu prawnego decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia 18 listopada 1993 r., to i nie są stroną postępowania wznowieniowego.

DWINB, na skutek złożonego odwołania, decyzja Nr [...] z dnia 1 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe (wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II OSK 1286/09 oraz z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10) i doktrynę (M. Jaśkowska i A. Wróbel, Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2005, s. 882), że stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ podniósł, że weryfikowana w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem, decyzja PINB w S. z dnia 2 kwietnia 2012 r. zapadła po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a., które zostało zainicjowane wnioskiem uczestnika z dnia 9 marca 2012 r. o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia 18 listopada 1993 r. Jak wynika z rozdzielnika ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. jedyną osobą posiadającą przymiot strony w postępowaniu zakończonym rzeczonym rozstrzygnięciem był E. K..

W tym kontekście DWINB, przywołując liczne orzeczenia sądowoadministracyjne, podniósł, iż legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. mają wyłącznie te podmioty, które również w postępowaniu zwykłym, w którym zapadła decyzja ostateczna podlegająca kontroli w tym trybie, posiadały status strony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ po pierwsze stwierdził, iż nieuzasadniony jest zarzut niekonsekwencji w działaniu organu I instancji, który poprzez podjęcie, w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w z dnia 2 kwietnia 2012 r. miał przyznać skarżącym status strony w postępowaniu, a następnie odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji uzasadniając to brakiem legitymacji procesowej skarżących w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. DWINB wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Jeżeli zaś wskazywaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi: "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", to organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.

Zdaniem DWINB również nieuzasadniony pozostaje argument powołany przez skarżących w odwołaniu, iż organ I instancji nie przeprowadził merytorycznej oceny decyzji z dnia 2 kwietnia 2012 r., bowiem w przypadku gdy w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego organ ustali, że nie występuje żadna z podstaw wznowienia, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz wydaje decyzję opartą o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., nakazującego zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie w aktach sprawy brak zawiadomienia skarżących o takiej możliwości, to jednak mieli oni możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do wszystkich dowodów. Stawiając zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. skarżący nie wskazali jakichkolwiek dowodów, których nie mogli zgłosić w postępowaniu z powodu niezawiadomienia ich o możliwości zgłaszania dowodów. Nie wskazali również, jakiej czynności procesowej nie mogli dokonać na skutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ograniczając się do ogólnikowego zarzutu pozbawienia ich przez organ I instancji wpływu na wynik postępowania. Co istotne, również PINB w S. w postępowaniu wznowieniowym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego uzupełniającego, w konsekwencji nie naruszono także przepisu art. 81 k.p.a., pozwalającego na uznanie danej okoliczności za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W skardze na powyższą decyzję skarżący żądali uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, iż nie zgadzają się z argumentacją organu II instancji sprowadzającą się do twierdzenia, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym, wywołanym ich wnioskiem, oraz że organ I instancji nie naruszył prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu albowiem strona w odwołaniu nie wykazała jakich to czynności procesowych nie dokonała z powodu niezastosowania przez organ I instancji art .10 § 1 k.p.a. przez niepowiadomienie skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Formułując pierwszy z zarzutów wskazali, iż orzecznictwo i doktryna jednolicie przyjmują, że kategoria prawna interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do sfery prawa materialnego i to szeroko pojmowanego, a zatem nie tylko prawa administracyjnego. Interes ten o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest rozumiany jako obiektywna czyli realna potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku pomiędzy obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Skarżący uważają, że poszukując zatem tej normy prawnej w sprawie będącej przedmiotem skargi należy sięgnąć do stanu faktycznego powstałego po wybudowaniu przez skarżących oraz uczestnika garażu bez wymaganego pozwolenia a ustalonego już w innych postępowaniach sądowo – administracyjnych, tj. w sprawach o sygn. akt II SA/Wr 101/06 i II SA/Wr 102/06 zakończonych wyrokami z dnia 7 listopada 2006 r. Rzeczony garaż został wybudowany na gruncie należącym do Gminy S., zaś po zmianach w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru S. – Z., zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 30 grudnia 2004r. i podziale działki nr [...] AM 28, zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 24 sierpnia 2007r., [...], na której wybudowano garaż, skarżący uzyskali najpierw tytuł prawny do gruntu pod jedną częścią garażu w postaci umowy najmu na okres 3 lat, a następnie nabyli grunt pod częścią garażu. Wszystkie podjęte decyzje i czynności cywilnoprawne miały miejsce przed wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, ale już po wydaniu pierwotne decyzji z 1993r. nakazującej rozbiórkę garażu.

Tym samym skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji stali się właścicielami działki zabudowanej garażem, graniczącej poprzez ściankę działową z działką stanowiącą własność Gminy S.. W przekonaniu skarżących organy administracji nie wzięły pod uwagę zmian właścicielskich przy wydawaniu swoich decyzji i nieuznaniu skarżących jako strony prowadzonego postępowania wznowieniowego zarówno w I jak i w II instancji.

Skarżący upatrują interes prawny, a zatem i legitymację prawną, w normach prawnych regulujących pierwotnie przepisy prawa budowlanego to jest art. 37 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo Budowlane, jako współinwestora budynku, a następnie stosunek zobowiązaniowy wynikający z najmu gruntu pod budynkiem (art. 659 k.c.) i następnie z prawa własności (art. 140 k.c., art. 222 k.c.). Uważają, że nie sposób nie dostrzegać interesu prawnego współwłaściciela ścianki stanowiącej granicę pomiędzy nieruchomościami w sprawie administracyjnej zakończonej prawomocnie nakazem rozbiórki a następnie uchyleniem nakazu rozbiórki, w tym rozbiórki również ściany stanowiącej granicę prawną. Zarówno nakaz rozbiórki, jak i jego uchylenie, wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki inwestora (współinwestora/ najemcy i właściciela/ współwłaściciela) rzeczy, którego nakaz rozbiórki, a następnie jego uchylenie, w trybie administracyjnym został orzeczony.

Skarżący podnieśli, iż w tym znaczeniu zawsze byli i są stroną postępowania prowadzonego w 1993r. i nakazującego rozbiórkę samowoli budowlanej oraz prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., co w konsekwencji daje im przymiot strony w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Ich zdaniem sprzeczne z prawem jest twierdzenie zawarte na stronie trzeciej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że z rozdzielnika decyzji Burmistrza Miasta i Gminy nr [...] z 18 listopada 1993r. nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej wynika, że jedyną osoba posiadając przymiot strony w tym postępowaniu był E.K., gdyż o statusie lub braku statusu strony rozstrzygają wyłącznie przepisy prawa materialnego. Idąc tym kierunkiem interpretacji pojęcia strony zawartej w art. 28 k.p.a., skarżący posiadali interes prawny zarówno w postępowaniu nakazującym rozbiórkę, w postępowaniu wszczętym w oparciu o art. 155 k.p.a., jak i w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnośnie drugiego z zarzutów naruszenia przez organ I instancji zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu podniesiono, że skarżącym doręczono w dniu 19 czerwca 2012 r. postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wznowieniowego wraz z decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2012r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Skarżący otrzymali te dwa orzeczenia administracyjne w jednym dniu, przez co nie mogli zrealizować swojego prawa do czynnego brania udziału w sprawie. Strona uważa przy tym, że nie było potrzeby wyartykułowania takiego zarzutu z uwagi na treść art. 128 k.p.a., ponieważ to na organie II instancji ciąży obowiązek zbadania czy decyzja organu I instancja nie narusza prawa, w tym prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. W celu uzasadnienia tego zarzutu skarżący przywołali istotne daty, a mianowicie, iż "w dniu 17 maja 2012r. organ I instancji wznawia postępowanie na wniosek skarżących z dnia 10 maja 2012r., ale już po upływie czterech dni zawiesza to postępowanie postanowieniem nr [...] z dnia 21 maja 2012r., odwiesza postępowanie w dniu 11 czerwca 2012r. i doręcza postanowienie skarżącym razem z decyzją odmawiająca w dniu 19 czerwca 2012r.".

Na zakończenie skarżący wskazali jakie czynności zamierzali podjąć w postępowaniu wznowieniowym, a to m.in. dowody wymienione w skardze, które miałyby uzasadniać ich legitymację w sprawie, oraz opinię biegłego w sprawie cywilnej, z której wynika charakter budynku wzniesionego przez skarżących i uczestnika, wskazując jednocześnie, iż oczywistym jest, że skoro organ I instancji nie prowadził z urzędu żadnego postępowania dowodowego, czym rażąco naruszył art. 7 k.p.a., to pozbawił również skarżących fundamentalnego prawa do składania takich wniosków w realizowaniu swojego prawa do obrony.

DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podając, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)- lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a.

Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji, przy czym bez większego znaczenia jest to czy mieliśmy do czynienia z postępowaniem zwykłym, czy też z postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie uchylenia lub zmiany takiej decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.) lub stwierdzenia jej nieważności (art. 156- art. 158 k.p.a.). Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Celem postępowania wznowieniowego jest bowiem stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia i następnie w razie pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji. Zgodnie z zapisem art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania organ dokonuje zatem najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Jak stanowi bowiem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. W konsekwencji w takim przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy jako przesłankę wznowienia podnieśli okoliczność, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako jego strona. Wobec stwierdzonej dopuszczalności weryfikacji decyzji we wnioskowanym trybie, za prawidłowe uznać zatem należało dokonanie w niniejszej sprawie wznowienia postępowania postanowieniem z dnia 17 maja 2012 r. Jednocześnie na podkreślenie zasługuje, iż wobec podniesienia we wniosku jako przesłanki wznowienia okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., we wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy skarżący powinni być stroną postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. pierwotnej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia 18 listopada 1993 r., nakazującej uczestnikowi rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym określenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do tego, podkreślić należy, że organy procedujące w przedmiotowej sprawie zobowiązane były do przeprowadzenia w tym zakresie wnikliwego postępowania wyjaśniającego i ustalenie w sposób odpowiadający zasadom postępowania administracyjnego, czy skarżący legitymują się interesem prawnym czy też nie, a tym samym czy powinni być stroną postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie uchylenia decyzji rozbiórkowej. Przypomnieć w tym miejscu bowiem trzeba, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie tylko wówczas, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co oznacza, iż tylko i wyłącznie podmiot legitymujący się przymiotem strony uprawniony jest do wniesienia żądania wznowienia postępowania w sprawie.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., wedle którego przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że art. 28 k.p.a. ma również zastosowanie w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Dodatkowo wskazano, że stroną takiego postępowania jest nie tylko podmiot występujący jako strona w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym oraz skutki stwierdzenia nieważności (zwłaszcza w wyrokach z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/92, oraz z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99).

Jak słusznie zauważył to Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 797/10, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [co analogicznie można odnieść do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.] regułą jest, że "stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest - co do zasady- osoba, która była uznana za taką stroną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (m. in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 347/06). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz- uwzględniając okoliczności oraz stan prawny konkretnej sprawy- rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym."

Z przywołanej powyżej tezy wynika niewątpliwie, iż nie można, jak to wadliwie uczyniły organy obu instancji, odmawiać skarżącym przymiotu strony postępowania nadzwyczajnego tylko z tego powodu, iż nie były one ujęte w rozdzielniku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w S. z dnia 18 listopada 1993 r.

Nie wolno zapominać, że o tym kto w postępowaniu administracyjnym jest stroną rozstrzyga norma ogólna zawarta w art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższego przepisu dominuje stanowisko, że podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie chodzi wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Wskazuje się tutaj jasno, że legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład z prawa cywilnego.

W tym też kontekście zdaniem orzekającego składu zasadnym są stanowiska, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, i WSA w Kielcach w wyroku z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 728/10, oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 947/11).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że skarżący interes prawny widzą w normach prawnych Prawa budowlanego z 1974 r., jako współinwestorów budynku, a następnie w stosunku zobowiązaniowym wynikającym z najmu gruntu pod budynkiem (art. 659 k.c.) i końcowo już z prawa własności (art. 140 k.c., art. 222 k.c.). Uważają słusznie, że nie sposób nie dostrzegać interesu prawnego współwłaściciela ścianki stanowiącej granicę pomiędzy nieruchomościami w sprawie administracyjnej zakończonej prawomocnie nakazem rozbiórki, a następnie uchyleniem nakazu rozbiórki, w tym rozbiórki również ściany stanowiącej granicę prawną. Trudno nie zgodzić się z ich argumentacją, że zarówno nakaz rozbiórki, jak i jego uchylenie, wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki inwestora (współwłaściciela) rzeczy, którego nakaz rozbiórki, a następnie jego uchylenie, został orzeczony w trybie administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji błędnie zatem przyjęły, iż legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. mają wyłącznie te podmioty, które również w postępowaniu zwykłym, w którym zapadła decyzja ostateczna podlegająca kontroli w tym trybie, posiadały status strony.

Również drugi z podniesionych przez skarżących zarzutów, a mianowicie naruszenia wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, należało uznać za uzasadniony.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna w szczególności wykazać, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak zwłaszcza NSA w wyrokach z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, czy też WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 92/12, i WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 928/10).

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie przesłał skarżącym, jako stronie postępowania, zawiadomienia o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a., zaś postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania doręczone zostało skarżącym w tym samym dniu co decyzja odmawiająca wznowienia postępowania. Co prawda skarżący pierwotnie w odwołaniu nie wykazali jednak jakich konkretnie czynności dokonaliby, gdyby otrzymali omawiane zawiadomienie, jednakże już na etapie skargi skonkretyzowali swój zarzut podnosząc, iż na wykazanie swojego interesu prawnego, a tym samym i legitymacji procesowej w tej sprawie, złożyliby w prawidłowym toku postępowania wnioski dowodowe o dopuszczenie dokumentów załączonych do skargi, w tym decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości z urzędu, umowę najmu i umowę sprzedaży gruntu pod garażem, jak też opinię biegłego sądowego w sprawie cywilnej, z której wynika charakter budynku wzniesionego przez skarżących i uczestnika.

Zdaniem Sądu wskazane przez skarżących czynności, których mogliby dokonać przed organami, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, zmierzały niewątpliwie do rozstrzygnięcia istotnej w sprawie kwestii posiadania przez nich interesu prawnego, co świadczy o tym, iż w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przez organy art. 10 k.p.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności w oparciu o regulację art. 28 k.p.a. ustali, czy skarżący powinni być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Nr [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w S. Nr [...] z dnia 18 listopada 1993 r., nakazującą uczestnikowi rozbiórkę garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wymienione wyżej naruszenia prawa materialnego i procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a., zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.