Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Cyfryzacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę

W dniu [...] kwietnia 2020 r. do Ministra Cyfryzacji (dalej: "Minister", "organ") wypłynął za pośrednictwem platformy e-PUAP wniosek [...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") z [...] kwietnia 2020 r. o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") - poprzez przesłanie na adres ePUAP skarżącego - całości korespondencji prowadzonej pomiędzy ministerstwem i [...], dotyczącej sprzedaży maseczek za pośrednictwem serwisu [...], o której mowa w artykule dostępnym pod linkiem: [...].

Pismem z [...] kwietnia 2020 r. Minister odpowiedział na wniosek stowarzyszenia, wskazując, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Podkreślił, iż informował już, chociażby poprzez przekazy medialne, że przedmiotowa korespondencja dotyczyła wyłącznie zainteresowania kilku największych platform sprzedaży internetowej na świecie, w tym przypadku [...], aby wprowadzały odpowiednie narzędzia do przeciwdziałania nieuczciwym praktykom sprzedażowym, na które narażeni są polscy konsumenci. Korespondencja ta służyła wymianie informacji i uzgadnianiu stanowisk, co było niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a zatem ma charakter dokumentu wewnętrznego.

W dniu [...] kwietnia 2020 r. stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu, korzystając z platformy e-PUAP) skargę na bezczynność Ministra, w której zarzuciło naruszenie art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze stowarzyszenie zakwestionowało stanowisko organu, akcentując, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, w tym wewnętrznego funkcjonowania i treści podejmowanych zarządzeń, protokołów czy uchwał, stanowi informację publiczną.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, czy wnioskowana informacja ma charakter wewnętrzny czy też nie, ponieważ kluczowym kryterium jest to, czy dotyczy spraw publicznych. Wobec tego, że żądana informacja dotyczy tego, jak Minister wykonuje swoje zadania, to bez wątpienia mamy do czynienia z informacją publiczną. Ponadto z uwagi na fakt, iż objęta wnioskiem korespondencja doprowadziła do zewnętrznego skutku w postaci blokady serwisu, nie sposób uznać, aby służyła wyłącznie do wypracowywania i uzgadniania stanowiska. W konsekwencji powinna podlegać udostępnieniu.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Według organu, o ile nie budzi wątpliwości twierdzenie skarżącego, że zgodnie z u.d.i.p. informacja publiczna to informacja o różnych aspektach działania i funkcjonowania władz publicznych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz o majątku publicznym, to nie każdy aspekt działalności władz publicznych stanowi informację publiczną. Przepisy u.d.i.p. nie formułują w sposób wyczerpujący przypadków, w których organ może odmówić udzielenia informacji publicznej, lecz podają ogólne reguły jakimi powinien kierować się podmiot zobowiązany. Zdaniem Ministra, na gruncie u.d.i.p. zasadne jest przyjęcie, iż dokumenty wewnętrzne, będące często dokumentami roboczymi, z reguły nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, ponieważ nie zawierają one wiążącej informacji o zamierzeniach organów publicznych, ani nie wyrażają ich stanowiska. Zatem wniosek o ich udostępnienie w trybie u.d.i.p. powinien być załatwiony poprzez poinformowanie wnioskodawcy zwykłym pismem, a nie poprzez wydanie decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W zakresie dostępu do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Minister jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Spór dotyczy przedmiotu wniosku, a mianowicie kwalifikacji prawnej żądanej informacji – czy jest to informacja publiczna (jak chciałby skarżący), czy też jest to dokumentacja o charakterze wewnętrznym (jak twierdzi Minister).

Rację, zdaniem Sądu, należy przyznać organowi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią, więc informacji publicznej (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Sąd pragnie zauważyć, że gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty - niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne - podlegałyby co do zasady przepisom u.d.i.p.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się dostępu do całości korespondencji prowadzonej pomiędzy ministerstwem i [...], dotyczącej sprzedaży maseczek za pośrednictwem serwisu [...], o której mowa w artykule dostępnym pod linkiem: [...]. Trafnie zatem Minister uznał, że żądana informacja nie spełnia znamion informacji publicznej. Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, zgodnie z którym osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Również w wyroku z 7 października 2013 r., sygn. akt l OSK 1105/13, NSA wskazał, iż nie sposób uznać, aby cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowił informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.