III OSK 2874/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-04-20	
Data wpływu	2021-01-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Kr 254/19	
Skarżony organ	Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1429; art. 1 ust. 1, art. 2 art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 254/19 w sprawie ze skargi M.H. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 254/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi M.H. (skarżący) na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta [...] dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie pkt l-Vll wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. (pkt I), że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt ll-VII wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. (pkt III), umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie pkt I wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. (pkt IV), oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny (V) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (VI).

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ i zaskarżając wyrok w zakresie punktów I i III, w części stwierdzającej bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] w udostępnieniu informacji publicznej oraz zobowiązującej Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M.H. z dnia [...] kwietnia 2019 r. (w zakresie punktów II, III, IV oraz VI wniosku), zarzucił mu:

1. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r., poz. 1429 ze zm.) w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, te informacje będące przedmiotem wniosku skarżącego w pkt II, III, IV oraz VI stanowią informację publiczną;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ nie odpowiedział należycie na pytanie zawarte w pkt V wniosku.

W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi z dnia [...] maja 2019 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczył, iż na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z [...] kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie następujących informacji publicznych:

I. wysokość (kwoty) sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Realizacji Inwestycji Zarządu Dróg Miasta [...] w okresie od początku powstania działu do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek, spełniającej w pełni powyższe żądanie wnioskodawcy (w ujęciu rocznym: 2019 i poprzednie);

II. zestawienie pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) DRI oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2019 i poprzednich wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania;

III. wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2019 r. każdego z pracowników DRI z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.);

IV. zestawienie pracowników DRI ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych - jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego wzoru:

1. Komórka A - Pracownik X Y - kierunek: prawo (Uniwersytet Śląski) - studia podyplomowe: rachunkowość (Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie);

2. Komórka A - Pracownik Z W - kierunek: filologia polska (Uniwersytet...);

3. Komórka A - Pracownik T R - kierunek: informatyka (Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie);

4. Samodzielne Stanowisko ds. - Pracownik UD - kierunek: finanse i rachunkowość - specjalność: rachunkowość;

V. zestawienie osób niepełniących funkcji publicznych (bez imion i nazwisk) pracujących w DRI wraz ze wskazaniem stanowiska pracy;

VI. zestawienie pracowników - stanowisk (bez imion i nazwisk DRI niepełniących funkcji publicznych (czyli pełniących tylko funkcje usługowe, techniczne jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z kwotą nagród przyznanych w roku 2019 i poprzednich wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania;

VII. liczba wszystkich pracowników DRI (czyli pełniących i niepełniących funkcji publicznych), z uwzględnieniem wysokości etatów.

Odpowiadając na pytania zawarte w pkt V i VII przytoczonego powyżej wniosku pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że w Dziale Realizacji Inwestycji ZDM[...] nie pracują osoby publiczne, przedstawiając w formie tabelarycznej zanonimizowane zestawienie pracowników DRI wraz ze wskazaniem stanowiska pracy. Poinformowano również wnioskodawcę, że w pozostałym zakresie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ wyjaśnił, iż [...] maja 2019 r. udzielił odpowiedzi na pytanie nr I wniosku, tj. wskazano sumaryczną wysokość nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Realizacji Inwestycji ZDM[...] od daty jego powstania, tj. od dnia [...] listopada 2019 r., zaś w pozostałym zakresie podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie z [...] kwietnia 2019 r.

Zdaniem organu informacje, o których mowa w pkt II, III, IV oraz VI wniosku, nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wskazał, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, jeśli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych w stosunku, do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03; z 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/07; z 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/2002,).

W ocenie organu osobą pełniącą funkcje publiczne są te osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 158/18).

Ponadto autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, iż pytania zawarte w pkt II oraz III dotyczą wynagrodzenia brutto oraz nagród wypłaconych konkretnym pracownikom, wymienionym z imienia i nazwiska, zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Podkreślił, iż pytanie skarżącego nie dotyczyło przecież zasad funkcjonowania organu władzy, kwoty wydatków poniesionych na nagrody dla pracowników wypłaconych czy przyznanych w określonym okresie, czy też kwoty wydatków poniesionych na nagrody przyznane pracownikom na ściśle określonym stanowisku w danym okresie, bądź kwoty wydatkowanej na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, ale udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na wynagrodzenie i nagrody konkretnych osób, które zgodnie z treścią wniosku powinny zostać wymienione z imienia i nazwiska. Tym samym, w ocenie organu, był to wniosek ad personam.

Odnosząc się do informacji żądanych w pkt IV wniosku, organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, ujawnieniu nie podlega nazwa uczelni ukończonej przez danego pracownika, bowiem dla oceny kwalifikacji danej osoby do pełnienia funkcji publicznej nie jest istotnym na jakiej uczelni ukończyła ona studia wyższe. Wskazał, iż tego rodzaju informacja nie ma żadnego związku z wykonywaniem funkcji publicznej.

Organ zwrócił także uwagę, iż żądanie podania uzasadnienia przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród stanowi w istocie żądanie udzielenia informacji o charakterze pracowniczym, co nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Ocena pracy danego pracownika jest przywilejem i obowiązkiem jego przełożonego. Ponadto na ocenę taką wpływają nie tylko subiektywne odczucia przełożonego, ale wpływać także mogą okoliczności związane z posiadaniem, lub brakiem posiadania przez danego pracownika określonych predyspozycji do zajmowania określonego stanowiska, łącznie z materią absencji chorobowej, zatem ujawnianie uzasadnień przyznanych pracownikom nagród naruszałoby ich prawa pracownicze, jak też mogłoby naruszać ich dobra osobiste.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż odpowiedź na pytanie zawarte w pkt V wniosku została udzielona dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym przedstawiono w formie tabelarycznej oraz zanonimizowanej jednoznaczną informację o liczbie pracowników działu oraz zajmowanych przez nich stanowiskach pracy, co w pełni odpowiada żądaniu wniosku w tym zakresie.

M.H. w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, iż DRI Zarządu Dróg Miasta [...] to samodzielna jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej [...], zatem wynagrodzenie pracowników tego działu stanowi informację publiczną. Wyjaśnił, iż gospodarowanie majątkiem publicznym jest sprawą publiczną, i bezsprzecznie należy uznać, że sumy wypłacane na nagrody stanowią przykład takiego gospodarowania, niezależnie od tego, czy osoby, którym przysługuje nagrody, pełnią funkcje publiczne, czy nie. Jednocześnie zauważył, iż to samo rozumowanie w logiczny sposób rozciąga się także na wynagrodzenia, które finansowane są z publicznych pieniędzy.

Skarżący podkreślił, że prawo do informacji publicznej, jako prawo o randze konstytucyjnej, ma charakter polityczny i jest częścią katalogu praw politycznych, zaś rolą tego prawa jest umożliwianie społecznej kontroli władzy, zapewnienie transparentności jej działań, budowa społeczeństwa obywatelskiego i rozwijanie demokracji uczestniczącej, tym samym należy uznać, że poznanie motywów, jakie kierują organem, gdy przyznaje nagród, stanowi naturalny wyraz kontroli, którą obywatelom umożliwia prawo do informacji.

Ponadto skarżący zwrócił także uwagę, iż w orzecznictwie wyrażony jest pogląd, zgodnie, z którym dokumenty potwierdzające wykształcenia są dokumentami urzędowymi, a tym samym są informacją publiczną. Oznacza to, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. podlegają, co do zasady, udostępnieniu w zakresie treści i postaci (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 434/18).

W ocenie skarżącego twierdzenie organu, że w dziale nie było żadnych osób pełniących funkcje publiczne, wydaje się świadczyć o tym, że organ nie zebrał ani nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym naruszając przepis art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślił, iż badanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno się odnosić do badania czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 881/18). W orzecznictwie podkreśla się, że konstrukcja art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazuje, iż katalog informacji zawarty w podpunktach oznaczonych literami a-g jest katalogiem informacji publicznych o majątku publicznym, przy czym również nie jest to katalog wyczerpujący. Celem tego katalogu nie jest zatem zawężanie ustawowej przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", lecz doprecyzowanie jej rozumienia, co w konsekwencji oznacza, że wykładnia każdego z elementów tego katalogu powinna być dokonywana "na rzecz" przesłanki "informacji publicznej o majątku publicznym", a nie w celu zawężenia jej zakresu (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 824/16).

Uwzględniając zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej uznaje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) – (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

Majątek Zarządu Dróg Miasta [...] zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 3 października 2017 r., I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., I OSK 413/17; 12 września 2019 r., I OSK 2850/17).

Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracowników. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników Zarządu Dróg Miasta [...] należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w Zarządzie Dróg Miasta [...], jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Sąd I instancji prawidłowo zatem stwierdził, że wysokość wynagrodzeń czy nagród ze środków publicznych, stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności Zarządu Dróg Miasta [...]. Pogląd ten przeważa w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17, z 14 października 2019 r., I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16). Stanowisko zgodnie, z którym żądanie informacji o nagrodach pracownika wymienionego z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie sposób zaakceptować także poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi nie jest informacją publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 1577/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencje, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot.

Podzielić także należy stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym - co do zasady - umowy, które dotyczą majątku publicznego (a taką jest umowa o pracę, skoro na jej podstawie pracodawca jest obowiązany do wypłaty wynagrodzenia), stanowią informację, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., I OSK 2701/18 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać przy tym jednak należy, że prawo do informacji publicznej jest prawem równorzędnym do prawa do prywatności. Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, stojąc jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 stwierdził, że w niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia.

Odnoszą się zaś do stanowiska skarżącego kasacyjnie, w którym zakwestionowano, że informacja dotycząca wykształcenia pracowników, w tym podania kierunku studiów i nazwy ukończonej szkoły nie stanowi informacji publicznej, stwierdzić należy, że nie zasługuje ono na uwzględnienie.

Podkreślić bowiem należy, że pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także ułatwia wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (por. M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną. Nie może więc ulegać wątpliwości, że art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. odnosi się do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne, w tym do kwestii dotyczących np. ich wykształcenia. Posiadane wykształcenie w sposób oczywisty wpływa na poziom kompetencji danej osoby i jej kwalifikacji do wykonywania powierzonych jej zadań.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wskazuje, iż informacją publiczną jest informacja o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, w tym "o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach". Nie ma podstaw do zawężania zwrotu "kompetencje" użytego we wskazanym przepisie wyłącznie do zakresu uprawnień przysługującego osobie. Po pierwsze, uprawnienia tego rodzaju przysługują określonym organom, nie zaś osobom. Skoro zatem przepis odnosi kompetencje także do osób, to należy to pojęcie rozumieć szerzej. Kierując się już wykładnią językową wskazać należy, że zwrot "kompetencje" ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak określony zakres pojęcia "kompetencje" odnieść należy także do "wykształcenia". Tym samym informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Stanowisko zaliczające dane co do wykształcenia do informacji publicznej prezentowane jest też w piśmiennictwie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 143. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2501/21).

Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art., 6 ust.1 pkt 2 d u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w odniesieniu do zakresu informacji żądanych w punkcie V wniosku. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że podana przez skarżącego kasacyjnie informacja, że w Dziale Realizacji Inwestycji nie pracują osoby pełniące funkcje publiczne jej arbitralna, nie posiada uzasadnienia i nie poddaje się kontroli, gdyż nie jest znany wykaz czynności związanych z tymi stanowiskami.

Przypomnieć więc należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, a do jego naruszenia może dojść albo gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie albo gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie koncentrują się na wskazaniu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia przesłanek z art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz zmierzają do zakwestionowania wyrażonej w uzasadnieniu Sądu I instancji oceny merytorycznej. Kwestionowaniu zasadności merytorycznej podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia nie służy zaś przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.