Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 sierpnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. i S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 377/21 w sprawie ze skargi A.L. i S.L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 9 grudnia 2020 r. nr DO.1.7614.672.2020.WM w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.L. i S.L. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: organ) z 9 grudnia 2020 r. nr DO.1.7614.672.2020.WM w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, wyrokiem z 30 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 377/21, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) skarżący upatrują naruszenia interesu prawnego w pozbawieniu ich własności udziału w nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], z naruszeniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP),

b) art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną z 13.10.1998 r. wobec jego błędnej interpretacji z naruszeniem przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 – polegającej na przyjęciu tego przepisu jako podstawy materialno prawną rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nabycia przez L. - miasto nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczoną numerem ewidencyjnym [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], na wniosek Prezydenta miasta L. z 21.09.2010 decyzją z 9.12.2020 w sytuacji, gdy powołany przepis art. 73 ust. 1 stanowi o możliwości stwierdzenia nabycia nieruchomości na tej podstawie przez jednostkę samorządu terytorialnego jedynie za odszkodowaniem, natomiast ust. 4 przepisu art. 73 powołanej ustawy określa iż prawo do odszkodowania wygasa, jeżeli właściciel gruntu do 14.12.2005 nie złożył wniosku o wypłacenie odszkodowania. W ocenie skarżących w postępowaniu wszczętym na wniosek złożony w roku 2010 stwierdzenie nabycia nieruchomości za odszkodowaniem nie było możliwe, wobec czego stosowanie jako podstawy decyzji art. 73 ust. 1 powoływanej ustawy nie było dopuszczalne bez naruszenie zasady ochrony własności, sformułowanej w przepisach Konstytucji (art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 i 3),

c) art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną z 13.10.1998 r. wobec jego błędnej interpretacji przez przyjęcie domniemania władania Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie opinii geodety i sporządzonej przez niego mapy mającej odzwierciedlać stan z 31.12.1998 oraz decyzji Ministra Komunikacji o zaliczeniu ulicy [...] w L. do kategorii dróg wojewódzkich, oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu z 15.09.2020, polisy OC i metryki drogi – przy całkowitym pominięciu dowodów o okolicznościach mających wykazać czynności faktycznego sprawowania zarządu drogą, lub inny charakter i zakres faktycznego posiadania nieruchomości 31.12.1998 r.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 106 § 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nie przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego z dokumentów dla wyjaśnienia, o jakich numerach geodezyjnych, wchodziły w skład nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżących położonej przy ulicy [...], działki z których wyodrębniona została działka [...] objęta skarżoną decyzją Ministra będąca przedmiotem oddalonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi,

b) art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 kpc polegające na przyjęciu do ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia dowolnego i sprzecznego z dokumentami badanymi w trakcie postępowania administracyjnego, ustalenia że działka [...] nie była wprawdzie zajęta na pas drogowy 31.12.1998, bowiem była częścią działki [...] całej zajętej pod pas drogowy, w sytuacji gdy 31.12 1998 r. cała nieruchomość stanowiła działkę [...], z której w latach po roku 2000 została wyodrębniona działka [...],

c) art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu oceny przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań świadków, nie kwestionowanych co do ich wiarygodności, na okoliczność władania działką przy [...] przez inne podmioty, niż organ samorządu terytorialnego i na inne cele, niż pasa drogi publicznej, w sytuacji gdy zarzut dotyczący tego dowodu postawiony był w skardze na decyzję Ministra,

d) art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów skargi i nie odniesienie się do nich, podobnie jak do materiału zebranego w sprawie w zakresie niezbędnym do poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia – co jest następstwem przedstawionych powyżej dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania,

e) art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia bez jej wyjaśnienia we wszystkich aspektach, zwłaszcza co do przesłanki władania Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego działką [...] w dniu 31.12.1998.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii objętej skargą, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Należy podkreślić, że jeżeli w skardze kasacyjnej jednocześnie podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, to w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie w celu ustalenia, czy prawidłowo Sąd I instancji poddał kontroli stan faktyczny. Jest to bowiem konieczne dla prawidłowej oceny subsumcji normy prawa materialnego zastosowanej w tej sprawie, a następnie poddanej wykładni.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Oczywistym jest, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Należy jednak zaznaczyć, że nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości, co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Ponadto, z punktu widzenia oceny trafności i skuteczności zarzutów adresowanych wobec uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie można tracić z pola widzenia i tego, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane w punktach 2.d oraz 2.e petitum skargi kasacyjnej zostały uznane za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. sformułowanego w punkcie 2.a petitum skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny może wprawdzie przeprowadzić dowody uzupełniające, ale jedynie w postaci dokumentów i to o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., jest ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest natomiast ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest utrwalony pogląd, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza (por. wyrok NSA z 7 lipca 2023 r., III FSK 1284/22).

Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2024 r., II OSK 1438/21). Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należało zatem uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., sformułowanych w punktach 2.b oraz 2.c petitum skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zarzut oparty na art. 106 § 5 p.p.s.a. może być przedmiotem zarzutu kasacyjnego, ale tylko wtedy, gdy Sąd I instancji dopuści dowód uzupełniający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz zarzut ten zostanie powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów procedury cywilnej, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skoro Sąd I instancji nie dopuścił dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za niezasadne.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872; dalej: Przepisy wprowadzające). Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Należy dodać, że zgodnie z art. 73 ust. 2 Przepisów wprowadzających odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca:

1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi,

2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg.

Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.

Normy zawarte zarówno w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, jak i w art. 73 ust. 4 tej ustawy były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK 2000/2/60, orzekł, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872; zm.: Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 6, poz. 70) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm.: z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A 2004/7/66, orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 i Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312 oraz z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623) jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 września 2009 r., P 33/07, OTK-A 2009/8/123, orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35, orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji.

Należy zaznaczyć, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ochrona prawa własności i innych praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego i nie oznacza zupełnego braku niemożliwości ingerencji państwa w ich treść (por. wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Ingerencja taka może być uznana za dopuszczalną, a nawet - w niektórych wypadkach - celową, oczywiście z zachowaniem ram konstytucyjnych, wyznaczających granice dopuszczalnych ograniczeń ochrony prawa (por. wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). W wypadku prawa własności ramy te zakreślone są przez art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Wymienione kryteria nie są jednak kompletne - ograniczają się wyłącznie do wskazania wymaganej formy regulacji oraz zakreślenia maksymalnej granicy ingerencji, a nie formułują np. katalogu treści wskazania wartości i dóbr, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela. Wobec tego należy je odczytywać łącznie z przesłankami wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Przepis ten wymienia kryteria dopuszczalności ograniczeń korzystania ze wszystkich konstytucyjnych wolności i praw jednostki.

Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny nie orzekał w przedmiocie zgodności art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających z art. 64 ust. 1 Konstytucji, to wobec braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu niezgodności art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających z innymi przepisami Konstytucji nie jest możliwe zrekonstruowanie adekwatnego wzorca kontroli konstytucyjności, a tym samym ocena konstytucyjności tego przepisu.

Wobec powyższego nie można uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających przez jego błędną wykładnię, dokonaną z naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że aby nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie - była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie nie ma w istocie rzeczy sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, szczególnie w zakresie łącznego spełniania wskazanych w tym przepisie przesłanek, co ma o tyle znaczenie, że prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych jest kluczowa zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Wobec powyższej wykładni art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających konieczne staje się określenie zasad prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie zdecydował się w żaden sposób uregulować kwestii postępowania dowodowego, zmierzającego do wykazania spełniania przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, co oznacza, że każdorazowo znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym normy ogólne oraz dotyczące postępowania dowodowego. Nie ma podstaw do twierdzenia, że możliwe jest wyprowadzenie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających unormowania dotyczącego kwestii dowodowych. Tym samym nie ma podstaw do twierdzenia, że przyjęcie określonych domniemań dotyczących stanu faktycznego sprawy stanowi naruszenie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Należy w tym miejscu zauważyć, że jeżeli stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania nie został podważony, to oznacza to, że taki stan faktyczny sprawy należało uznać za prawidłowo ustalony. W konsekwencji oceniając zarzuty błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego Sąd Kasacyjny musi brać pod uwagę stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania.

W związku z powyższym należy wskazać, że gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, w tym ich oceny dokonanej przez organ, tj. nie czyni tego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, to w takiej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie może osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny.

Z tych względów brak było podstaw do uznania zarzutów naruszenia prawa materialnego za uzasadnione.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.