Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwów A. C. i spółki A od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z 19 czerwca 2018 r. A. C. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ I instancji", "PINB"), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), dalej jako: "u.p.b.", o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w oparciu o decyzję Starosty z "[...]" r., nr "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego na działkach nr "[...]" obręb B. oraz na działkach "[...]" obręb B. Argumentował, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w związku z art. 130 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.p.s.a.). Podał, że wyrokiem z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody z "[...]" r. umarzającą postępowanie odwoławcze od wskazanej decyzji Starosty. Wniósł o uznanie go za stronę postępowania. Oświadczył, że WSA potwierdził jego interes prawny w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Pismem z 1 sierpnia 2018 r. PINB zawiadomił A. C. i inwestora – spółkę A

o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizacji robót budowlanych bez ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę.

Pismem z 14 sierpnia 2018 r. inwestor zajął stanowisko w sprawie, podnosząc, że roboty budowlane prowadzi zgodnie z prawem. Przedłożył opinie prawne

i komentarze, wskazujące, że w obecnym stanie prawnym można prowadzić budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym podkreślił, że sporne pozwolenie na budowę jest ostateczne i nie utraciło tego przymiotu wskutek wyroku WSA w Olsztynie z 29 grudnia 2017 r. Podniósł, że art. 152 p.p.s.a nie ma zastosowania do decyzji umarzających postępowanie. Oświadczył, że A. C. nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, gdyż nie przysługuje mu status strony, co potwierdził Wojewoda w decyzji z "[...]" r.

Postanowieniem z "[...]" r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Olsztynie z 29 grudnia 2017 r. i rozstrzygnięcia kwestii posiadania przez A. C. interesu prawnego. Postanowieniem z "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższe postanowienie. Wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19, WSA w Olsztynie oddalił skargę na to postanowienie. Sąd wyjaśnił, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania z podanej przyczyny, gdyż z zawiadomienia organu z 1 sierpnia 2018 r. nie wynika czy wszczął postępowanie z urzędu, czy na wniosek. Organy nadzoru budowlanego nie tylko są uprawnione, ale i zobligowane do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, o ile ziszczą się przesłanki ustawowe. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że pismo skarżącego z 19 czerwca 2018 r. mogło, ale nie musiało zainicjować wszczęcia postępowania administracyjnego z art. 50 u.p.b., jednak z uwagi na jego treść należało uznać, że zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu, w którym zostanie rozważona kwestia posiadania interesu prawnego A. C.

Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", organ I instancji orzekł

o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej realizacji robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu przetwórstwa drewna. W uzasadnieniu PINB wskazał, że umorzył postępowanie z uwagi na brak interesu prawnego wnioskującego o wszczęcie postępowania. Wyjaśnił, że inwestycja nie graniczy z działkami A. C., tj. działką nr "[...]" oraz działkami nr "[...]". Posiłkując się ustaleniami Wojewody zawartymi w decyzji z "[...]" r., uznał, że nieruchomości wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania wykonywanej inwestycji,

w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 20 u.p.b. Podał, że odległość działki nr "[...]" do najbliższego budynku to 93 m, a odległość działek nr "[...]" do budynków inwestycji to ok. 550 m. PINB wskazał, że tak znaczne odległości w żaden sposób nie powodują uciążliwości w zagospodarowaniu działek A. C.. Dodatkowo (na marginesie) PINB stwierdził, że sporna inwestycja prowadzona jest na podstawie wykonalnych decyzji

o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. C. i odrębnie Prokurator Prokuratury Regionalnej w Białymstoku, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

A. C. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez jednozdaniowe stwierdzenie "na marginesie", że inwestycja jest prowadzona na podstawie "wykonalnych" decyzji, co było w istocie rzeczy przedmiotem sprawy, a nie kwestia legitymacji do występowania

w niniejszym postępowaniu przez odwołującego się;

- art. 78 § 2 w zw. z art. 77 § 2 i art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz 124 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a w szczególności poprzez niewłączenie do akt sprawy w drodze postanowienia dowodów, na podstawie których zostało oparte rozstrzygnięcie;

- art. 130 § 1, 130 § 2 k.p.a. w związku z art. 152 ust. 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że po wyroku WSA w Olsztynie uchylającym decyzję II instancji, decyzja I instancji (pozwolenie budowlane) jest wykonalna;

- art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 u.p.b. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na badaniu kwestii legitymacji do występowania w sprawie A. C., podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone (niezależnie od źródła wiedzy o samowoli) z urzędu;

- art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie kręgu stron postępowania niesamodzielnie, poprzez powielenie ustaleń dokonanych przez Wojewodę, który ustalał krąg stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b., nie mających zastosowania w sprawie samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu odwołujący podkreślił, że organ I instancji kluczowe zagadnienie rozstrzygnął jednym zdaniem bez wskazania na ustalenia stanu faktycznego, jak

i wyjaśnienia podstawy prawnej. Nie odniósł się do szeroko podnoszonej kwestii skutków art. 152 p.p.s.a. Podniósł, że zostały całkowicie pominięte ustalenia kontroli prowadzonej na terenie budowy, znane organowi z urzędu.

Prokurator wydanej przez PINB decyzji zarzucił obrazę:

1/ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. poprzez przyjęcie, że nieruchomości A. C. pozostają poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, podczas gdy z treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji wynika, że w okresie eksploatacji zakładane emisje gazów i pyłów do atmosfery obejmują nieruchomość skarżącego, a ponadto należy uwzględnić powstające hałasy oraz zwiększony ruch kołowy, co w pełni uzasadnia przyznanie A. C. statusu strony;

2/ art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe i niezawierające jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenie, że inwestycja realizowana jest na podstawie wykonalnych decyzji o pozwoleniu na budowę co pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron oraz przekonywania;

3/ art. 152 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż pomimo wyroku WSA

w Olsztynie z 29 grudnia 2017 r., sygn. II SA/O1 825/17, uchylającego decyzję Wojewody z "[...]" r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" r., decyzja udzielająca pozwolenia budowlanego jest wykonalna

i wywołuje skutki prawne.

Pismem z 16 stycznia 2020 r. spółka A wniosła o utrzymanie

w mocy zaskarżonej decyzji PINB i umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy. Inwestor wyjaśnił, przytaczając przedstawione opinie

i komentarze, dlaczego należy uznać, że sporna decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna i podlega wykonaniu. Podniósł, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe także z tego powodu, że w stosunku do inwestycji toczyło się już postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 u.p.b., prowadzone na skutek zawiadomienia spółki i zakończone decyzją PINB z "[...]" r., znak: "[...]", zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zaznaczono też, że inwestycja była przedmiotem kontroli Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 8 czerwca 2018 r., w wyniku której nie zidentyfikowano przesłanek do wszczęcia postępowania naprawczego. Powyższe, zdaniem spółki, potwierdza, że roboty budowlane mogły być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę po wyroku WSA. Inwestor udokumentował też, że dla części inwestycji zostały już wydane pozwolenia na użytkowanie, co w ocenie spółki uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego.

W wyniku rozpatrzenia odwołań, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" "organ odwoławczy"), decyzją z "[...]" r., nr "[...]", uchylił powyższą decyzję PINB i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu WINB przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał na treść art. 7, art. 77 i art. 105 k.p.a. Wyjaśnił, że na gruncie ustawy Prawo budowlane postępowanie organu nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów, tj. gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jest zobligowany wobec braku przedmiotu postępowania wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie. Zarzucono, że PINB nie dokonał oceny materialnej możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym, nie określił prawidłowo przedmiotu postępowania, który umożliwiałby właściwe ustalenie kręgu stron ewentualnego postępowania naprawczego. Organ odwoławczy wskazał, że wobec inwestycji polegającej na budowie zakładu przetwórstwa drewna w B. na powołanych działkach,

z uwagi na rozmiar inwestycji oraz zgłoszenia lokalnej społeczności w trybach skargowych, zostały przeprowadzone liczne czynności kontrolne w toku budowy, zarówno przez PINB jak i inne organy (m.in. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Z ustaleń z czynności kontrolnych wynika, iż inwestor w toku prowadzenia robót legitymował się decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę (tj. decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" wraz z decyzjami zmieniającymi). Decyzje o pozwoleniu na budowę pozostawały i nadal pozostają w obiegu prawnym (okoliczność bezsporna). Zatem zasadnie inwestor podnosi, iż roboty budowlane prowadzone na podstawie pozwoleń na budowę (pozostających w obiegu prawnym) nie stanowią samowoli budowlanej. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Zarówno art. 48, jak i art. 50- 51 u.p.b. dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 u.p.b. chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę lub przepisach. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami

i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. Jeśli inwestor w toku budowy zrealizował roboty budowlane z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.), organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. musi szczegółowo ustalić jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił. Następnie musi ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustalić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.) i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2). W związku z powyższym WINB uznał, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności ocenić:

1) czy może stwierdzić (wobec całej inwestycji lub poszczególnych obiektów/obiektu naruszenia ustawy Prawo budowlane i/lub warunków technicznych);

2) czy są podstawy materialne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (jakie konkretne przepisy materialne mogłyby mieć zastosowanie; czy nie zostały już w tym zakresie wydane decyzje - tj. czy nie mamy do czynienia z powagą rzeczy orzeczonej np. w innych postępowaniach naprawczych lub oddaniu części obiektu do użytkowania);

3) jeśli odpowiedź na powyższe pytania daje podstawy materialne do wydania rozstrzygnięcia przez nadzór budowlany - jak powinien być prawidłowo określony jego przedmiot (w kontekście podstawy materialnej, a nie brzmienia wniosku);

4) w odniesieniu dopiero do prawidłowo określonego przedmiotu postępowania, jaki winien być krąg stron (mając na względzie prawny obszar oddziaływania nie całej inwestycji, ale tego przedmiotu tj. obiektu lub stwierdzonej nieprawidłowości).

WINB podkreślił, że PINB wszczynając postępowanie administracyjne

w niniejszej sprawie nie dokonał weryfikacji, czy inwestor naruszył Prawo budowlane i/lub warunki techniczne (czy są przesłanki faktyczne wobec całej inwestycji lub poszczególnych obiektów, do zastosowania konkretnych podstaw materialnych). Zamiast tego ustalenia organu I instancji skupiły się na ocenie przymiotu strony

A. C. Natomiast ocena interesu prawnego wnioskodawcy nie mogła zostać dokonana w oderwaniu od przepisów materialnych. Bowiem w sytuacji stwierdzenia braku możliwości wydania decyzji (braku wystąpienia podstaw faktycznych w postaci naruszeń ustawy Prawo budowlane lub warunków technicznych albo rozstrzygnięcia już tych kwestii w odrębnych postępowaniach zakończonych decyzją ostateczną), niezależnie od oceny interesu prawnego A. C. postępowanie winno być z przyczyn materialnych (przedmiotowych, a nie podmiotowych) umorzone. Zauważono, że inwestor przedłożył do akt niniejszej sprawy, kopie rozstrzygnięć wydanych przez PINB wobec poszczególnych obiektów. Zatem na obecnym etapie sprawy organ odwoławczy nie jest uprawniony, aby we własnym zakresie (z zastosowaniem art. 136 k.p.a.) jako pierwszy dokonywać oceny, czy poza zakończonymi ostatecznie postępowaniami odrębnymi (korzystającymi z powagi rzeczy orzeczonej), są podstawy materialne do wydania decyzji.

Sprzeciwy od powyższej decyzji wnieśli A. C.: (sygn. akt II SA/Ol 311/20) i spółka A (sygn. akt II SA/Ol 312), reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Sąd zarządził połączenie obu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

A. C. zarzucił WINB naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii prowadzenia prac budowlanych po dniu 29 grudnia 2017 r. (data wydania wyroku WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/O1 825/17) - wbrew dyspozycji art. 152 p.p.s.a. i niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew dyspozycji normy prawnej wyprowadzanej z art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a., że jest to okoliczność jaką należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący wyjaśnił, że zgadza się z rozstrzygnięciem, ale sprzeciw kieruje przeciwko uzasadnieniu decyzji,

w związku z pominięciem kluczowego zagadnienia, jakim było prowadzenie budowy bez posiadania ostatecznej decyzji przez inwestora na skutek wyroku WSA. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych.

Spółka A we wniesionym sprzeciwie podniosła zarzuty naruszenia:

1. art. 77 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że PINB powinien zweryfikować, czy inwestor naruszył przepisy u.p.b. lub warunki techniczne oraz czy zaistniały materialnoprawne przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, podczas gdy wstępnym obowiązkiem PINB było zweryfikowanie legitymacji procesowej podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania, zaś stwierdzenie braku takiej legitymacji wyłączało możliwość analizy i odniesienia się do kwestii materialnoprawnych.

2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na brak legitymacji procesowej podmiotu występującego

z wnioskiem o wszczęcie postępowania wymaga wcześniejszego dokonania przez organ ustaleń w zakresie kwestii materialnych (np. dokonania ustaleń czy inwestor naruszył przepisy u.p.b.), podczas, gdy ustalenie braku legitymacji procesowej podmiotu występującego z wnioskiem jest wystarczające do umorzenia postępowania administracyjnego.

3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy nie zachodziły ustawowe przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej.

W uzasadnieniu skarżąca spółka przekonywała, że stwierdzenie braku legitymacji procesowej podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyłącza obowiązek, a wręcz wyklucza możliwość dokonywania przez organ ustaleń faktycznych w zakresie materialnego przedmiotu postępowania.

WINB wniósł o oddalenie sprzeciwów, podtrzymując stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że wyrok WSA w Olsztynie z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 825/17, który był podstawą zarzutów odwoławczych, został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18. Wyrok NSA jednak odnosi się do rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej, które w odrębny sposób dokonują oceny przymiotu strony (tj. wobec stanu projektowanego, a nie stwierdzonych naruszeń względem poszczególnych obiektów). Zaznaczono, że roboty prowadzone przez inwestora nie były wstrzymane, zatem brak było podstaw aby w ramach zaleceń dla PINB nakazywać, aby w sposób szczególny (odmienny) traktować roboty budowlane prowadzone po dniu 29 grudnia 2017 r., skoro wyrok WSA został uchylony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Wniesione sprzeciwy zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi,

w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyroku z 17 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub

w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji była dotknięta jedynie błędami natury prawnej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy

z naruszeniem art. 7 i art. 15 k.p.a. niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy. W konsekwencji podane przez WINB powody uchylenia decyzji i zwrotu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a podane wytyczne co do dalszego postępowania są niezasadne. Dostrzec należy, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy nie może wykroczyć poza zakres sprawy rozpatrywanej przez organ

I instancji. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W myśl tego unormowania organ II instancji rozpatruje sprawę na nowo, ale w takich samych granicach, jakie obowiązywały organ I instancji. Ramy niniejszego postępowania wyznaczyło zaś zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 1 sierpnia 2018 r.,

w którym PINB określił przedmiot postępowania "w sprawie realizacji robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Przy czym w sprawie jest oczywiste, że wszczęcie postępowania nastąpiło w związku z pismem A. C. z 19 czerwca 2018 r., w którym zarzucał brak legalności prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowej inwestycji po wyroku tutejszego Sądu z 29 grudnia 2017 r., w związku z art. 152 § 1 p.p.s.a., wstrzymującym co do zasady wykonanie uchylonego przez sąd aktu administracyjnego. Od początku spór dotyczył ściśle kwestii wykonalności pozwolenia na budowę w kontekście art. 152 § 1 p.p.s.a. Dopiero

w odwołaniu A. C. dodatkowo zaczął zwracać uwagę na inne nieprawidłowości związane z realizacją pozwolenia na budowę, które jednak nie były przedmiotem rozważań organu I instancji w tym postępowaniu. Inwestor też wskazywał, że co do pewnych odstępstw od realizacji pozwolenia na budowę było prowadzone już postępowanie naprawcze, zakończone odrębną decyzją. Okoliczność ta może mieć wpływ na wynik sprawy tylko wówczas, jeżeli w zakończonym postępowaniu naprawczym rozważana była kwestia wykonalności pozwolenia na budowę po wyroku tutejszego Sądu z 29 grudnia 2017 r. Jeżeli nie, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są rozstrzygnąć to zagadnienie w niniejszym postępowaniu, bez względu na ocenę interesu prawnego wnioskodawcy. WINB zasadnie zwrócił w tym względzie uwagę w zaskarżonej decyzji na treść uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 29/19, przesądzającego brak podstaw do zawieszenia postępowania w celu rozstrzygnięcia interesu prawnego A. C. przez NSA. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania PINB nie podał, iż wszczyna postępowanie na wniosek, a jednocześnie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie bowiem z art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania

i stosowania przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji należało uznać, że postępowanie nie mogło się ograniczyć do oceny legitymacji procesowej A. C.. Wszczynając postępowanie w zakresie, w jakim organy nadzoru budowlanego zobowiązane są działać z urzędu, bez względu na źródło informacji, PINB nie mógł poprzestać na ocenie interesu prawnego interweniującego, ale przede wszystkim rozstrzygnąć, czy decyzja Starosty z "[...]" r., nr "[...]", zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa drzewnego uprawniała do prowadzenia robót budowlanych po wyroku uchylającym decyzję wydaną w sprawie tego pozwolenia w II instancji. Innymi słowy wszczynając postępowanie administracyjne na skutek pisma A. C., w przedmiocie wskazanym w zawiadomieniu, PINB zobowiązał się rozstrzygnąć, czy sporne pozwolenie na budowę jest ostateczne i wykonalne, a więc czy inwestor mógł przez cały czas prowadzić roboty budowlane na podstawie spornego pozwolenia na budowę. Analizowane postępowanie dotyczy właśnie ściśle tej kwestii. Do treści art. 152 § 1 p.p.s.a. odwoływali się wszyscy uczestnicy postępowania: A. C., inwestor, Prokurator - wyprowadzając z niego przeciwstawne wnioski. Natomiast organy orzekające nie wyjaśniły jaką przyjęły wykładnię tego przepisu i dlaczego uznały, że przepis ten nie wstrzymywał wykonania pozwolenia na budowę. Organy orzekające potraktowały tę zasadniczą w sprawie kwestię marginalnie, jedynie zdawkowo sygnalizując swoje przekonanie o wykonalności pozwolenia na budowę. Takie działanie jest całkowicie sprzeczne z wymogami procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli stanowiska organów orzekających w tym względzie. Art. 7 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego. W myśl tego przepisu organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, w tym w szczególności zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję,

a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Omówione zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska. Sąd zaznacza, że nie przesądza o legitymacji procesowej A. C., ale zauważa, że organ II instancji uchylił się od oceny, czy temu skarżącemu przysługuje przymiot strony. Organ ten wadliwie uznał, że PINB powinien najpierw przeanalizować czy wszystkie roboty budowlane są prowadzone zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i warunkami technicznymi, podczas gdy kwestie te nie były w ogóle objęte zakresem postępowania przed organem I instancji. Wszczynając postępowanie nadzorcze w stosunku do określonej inwestycji z konkretnej przyczyny PINB nie ma obowiązku kompleksowego weryfikowania w ramach jednego postępowania całej inwestycji i doszukiwania się nieprawidłowości, co nakazał mu organ odwoławczy. Możliwa jest wyrywkowa kontrola w obszarach, w których PINB stwierdzi podejrzenie naruszenia Prawa budowlanego, czy przepisów wykonawczych albo zostanie o nich zawiadomiony, co może uzasadniać uruchomienie kilku postępowań naprawczych

w różnym czasie, dotyczących odmiennych zakresów w ramach tej samej inwestycji, zwłaszcza inwestycji tak rozległej i realizowanej etapami, jak objęta spornym pozwoleniem na budowę.

Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania wymagającym rozstrzygnięcia organów jest kwestia legalności prowadzenia robót budowlanych

w kontekście uchylenia przez WSA decyzji organu II instancji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę, a więc ocena czy pierwotne pozwolenie na budowę jest/było ostateczne i wykonalne. Natomiast organy orzekające nie wyjaśniły dlaczego uznały, że pozwolenie na budowę z "[...]" r. uprawnia inwestora do realizacji robót budowlanych. W szczególności nie odniosły się do powoływanego w toku postępowania, w tym w odwołaniu przez Prokuratora, naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd administracyjny jest pozbawiony możliwości przeprowadzenia kontroli legalności zajętego stanowiska co do istoty sprawy i nie może przesądzić tej kwestii. Przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu w interpretacji przepisów prawa, gdyż sąd ten uprawniony jest wyłącznie do oceny legalności działania organu. Pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Potwierdza to też treść art. 3 § 1 p.p.s.a. Na zasadzie tych przepisów obowiązek dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności działania organu administracji. To rolą organu administracji jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego. Tym samym, sąd nie zastępuje organów administracji publicznej

w merytorycznym załatwieniu spraw i nie dokonuje samoistnie ustaleń faktycznych

i prawnych. Sąd jedynie weryfikuje zgodność zajętego przez organ stanowiska

z obowiązującymi przepisami prawa.

Stwierdzone naruszenia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem uznanie wykonalności spornego pozwolenia na budowę, mimo uchylenia przez WSA decyzji organu II instancji, uzasadniałoby umorzenie postępowania naprawczego, skoro nie można byłoby zarzucić inwestorowi naruszenia prawa ze wskazanej przyczyny,

a tym samym nałożyć na niego jakichkolwiek obowiązków z tego powodu, co też prawidłowo wskazał organ odwoławczy. Odmienne stanowisko zaś wymagałoby przeanalizowania konsekwencji z tym związanych. Ponieważ organ I instancji uchylił się od oceny prawnej co do istoty sprawy, ciężar tej oceny spoczywa na organie II instancji, który obowiązany jest sprawę rozpatrzeć na nowo w jej całokształcie, czyli w zakresie przedmiotu postępowania, tj. wykonalności pierwotnego pozwolenia na budowę i oceny w tym względzie interesu prawnego A. C. co do udziału w niniejszym postępowaniu. Art. 138 § 2 k.p.a. nie uprawnia bowiem do uchylenia decyzji organu I instancji

z przyczyn natury prawnej. Natomiast stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Sąd rozpatrzył sprzeciw na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od sprzeciwu (po 100 zł.), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (po 17 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocników - odpowiednio radcy prawnego i adwokata (po 480 zł.) - na podstawie odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

Sąd nie uwzględnił wykazanej przez pełnomocnika spółki opłaty skarbowej uiszczonej dodatkowo od pełnomocnictw udzielonych przez spółkę innym pełnomocnikom, którzy nie brali udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie i wydatku tego nie można uznać za niezbędny do celowego dochodzenia praw.