I OSK 1361/11 - Postanowienie

Data orzeczenia	2011-08-24	
Data wpływu	2011-07-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rajewska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6197 Służba Celna	
Hasła tematyczne	Służba celna	
Sygn. powiązane	III SA/Łd 171/11	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Celnej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 183 § 1, art. 3, art. 58 § 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 104 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323; art. 222 ust. 3, art. 188, art. 223; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 171/11 o odrzuceniu skargi Z. N. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
UZASADANIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 171/11 odrzucił skargę Z. N. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków pełnienia służby.

Odrzucając skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), WSA w Łodzi stwierdził, że zaskarżona propozycja warunków pełnienia służby nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 P.p.s.a., nadto nie stanowi ona również innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływanej jako ustawa) funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy, pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami celnymi w rozumieniu tej ustawy. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono pisemną propozycję składa oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (art. 222 ust. 5). Analiza powyższych przepisów, zdaniem Sądu I instancji, wskazuje na to, że postępowanie, w którym organ celny wydaje pisemną propozycje określającą warunki pełnienia służby, nie ma charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. proponuje skarżącemu nowe miejsce pełnienia służby, stanowisko oraz uposażenie. Propozycja ta nie jest zatem władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Nie zmienia ona treści istniejącego stosunku służbowego, lecz jedynie proponuje taka zmianę w przyszłości. Omawiane pismo nie ustala ponadto, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z. N. ma możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jego woli zależy czy złożona propozycja zostanie przyjęta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił również, że od propozycji o której mowa w art. 222 ust. 3 ustawy, należy odróżnić akt mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza służby celnej, wymieniony w art. 223 ustawy. Takie mianowanie jest decyzją, która modyfikuje, stosownie do nowych regulacji prawnych, stosunek służbowy funkcjonariusza. Akt mianowania jest więc jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji, który ma wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast rozpatrywana propozycja w sposób władczy nie kształtuje stosunku służbowego. Nie zmienia ona tego stosunku, lecz jedynie proponuje taką zmianę w przyszłości, na co skarżący może wyrazić zgodę lub też nie. Skoro propozycja, o której mowa w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, nie kształtuje stosunku służbowego funkcjonariusza, lecz jest jedynie etapem poprzedzającym taką zmianę, to nie można jej traktować jako aktu mianowania, który podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Z.N., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w skrócie P.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy P.p.s.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. przez ograniczenie kontroli działalności administracji publicznej poprzez uznanie, że pisemna propozycja przedstawiona na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej przez Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. określająca stanowisko skarżącego w Służbie Celnej nie ma charakteru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., tym samym nie stanowi jednostronnego, władczego działania organu administracji skierowanego na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i nie podlega kontroli w trybie administracyjnym;

b/ art. 104 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że pisemna propozycja z dnia [...] grudnia 2010 r. nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień lub obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa, tym samym nie jest indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto skarżący wniósł o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 222 ust. 3 i art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej z Konstytucją RP tj.:

- z art. 45 w zakresie, w jakim umożliwiając rozwiązanie z funkcjonariuszem Służby Celnej, który odmówił przyjęcia pisemnej propozycji stosunku służbowego, przepis ten nie zapewnia możliwości jej zaskarżenia. Tym samym pozbawia funkcjonariuszy celnych prawa do sądu;

- z art. 2 w zakresie, w jakim pomijając staż funkcjonariuszy Służby Celnej i związane z tym doświadczenie pozbawia funkcjonariuszy celnych praw nabytych, których ochrona wynika z zasady demokratycznego państwa prawa;

- z art. 32 w zakresie, w jakim uznając, że ustalenie warunków pełnienia Służby Celnej, takich jak uposażenie czy miejsce pełnienia służby, nie dotyczy sfery zewnętrznej administracji publicznej, dyskryminuje funkcjonariuszy Służby Celnej w porównaniu z funkcjonariuszami innych służb, w których określenie warunków stosunku służbowego ma charakter decyzji administracyjnej.

W sytuacji skierowania przez NSA zapytania do Trybunału Konstytucyjnego wniesiono o zawieszenie postępowania na mocy art. 125 § 1 P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że propozycja stanowiska służbowego złożona skarżącemu na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy ma charakter decyzji administracyjnej. W postępowaniu przed Szefem Służby Celnej i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący jedynie z ostrożności procesowej propozycję tę traktował także jako akt lub czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.

Stanowisko, iż powyższa propozycja stanowi decyzję administracyjną, zdaniem kasatora, potwierdza linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjęta na gruncie spraw dotyczących odwołania od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 163/10 wskazał, że akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy podlega zaskarżeniu, co wynika przede wszystkim z faktu, że jego podstawa prawna ma charakter przepisu przejściowego, umożliwiającego dokonanie przez organy Służby Celnej transformacji z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie analogiczna sytuacja prawna zachodzi w odniesieniu do propozycji przedstawianych na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy. Regulacje dotyczące propozycji stanowisk mają również charakter przepisów transformacyjnych. W związku z tym, analogicznie jak akt mianowania wydawany na podstawie art. 223 ustawy, propozycja stanowiska także powinna być uznana za decyzję administracyjną podlegającą zaskarżeniu. Status decyzji administracyjnej propozycji stanowiska służbowego nie budzi wątpliwości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wydawanych między innymi w sprawach na gruncie np. ustawy o Policji (postanowienie NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1411/10). Wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor obszernie uzasadniał wniosek o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Twierdził między innymi, że art. 222 ust. 6 ustawy o Służbie Celnej, który przewiduje zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku niewyrażenia zgody na przyjęcie pisemnej propozycji ogranicza prawo do rozstrzygnięcia sprawy przed sądem wyrażone w art. 45 Konstytucji RP. Wywodził również, że art. 222 ustawy jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż pozbawia funkcjonariuszy celnych nabytych w ciągu długoletniej służby praw. Natomiast przyjęte przez ustawodawcę w art. 222 ust. 3 ustawy rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równości. Wykładnia zwrotu "wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" wyraźnie wskazuje, że nie można dopuścić do sytuacji, w której ustalenie warunków pełnienia służby, w przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej stanowi akt prawa wewnętrznego niekształtujący praw i obowiązków funkcjonariusza, w przypadku zaś funkcjonariuszy innych służb stanowi decyzję administracyjną.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Celnej w Łodzi, domagając się jej odrzucenia, gdyż w jego ocenie propozycja złożona w trybie art. 222 ust. 3 ustawy nie jest decyzją administracyjną. Podniósł, że niniejsza propozycja nie miała charakteru władczego, wymagała oświadczenia woli strony, a więc nie można uznać, iż była to czynność o charakterze administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183. Oznacza to, że jeżeli- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie zachodzi nieważność postępowania- zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W związku z powyższym w pierwszej kolejności odnieść się należy do sposobu sformułowania i uzasadnienia przez pełnomocnika skarżącego podstaw kasacyjnych, a ponadto skonfrontować trzeba postawione przez niego zarzuty z treścią i podstawą kwestionowanego orzeczenia Sądu I instancji. Podkreślenia zatem wymaga, że zaskarżonym postanowieniem WSA w Łodzi odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt.1 P.p.s.a., przyjmując, że zaskarżona propozycja warunków pełnienia służby nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż nie stanowi decyzji administracyjnej (art.3 § 2 pkt.1 P.p.s.a.), postanowień określonych w art.3 § pkt.2 i pkt.3 P.p.s.a., a także aktu i czynności w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Skarżący, aby zwalczać to stanowisko WSA w Łodzi, powinien w swoim piśmie procesowym przede wszystkim wykazać naruszenie prawa procesowego dotyczącego odrzucenia skargi przez sąd. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wytknięto w ogóle złamania zaskarżonym postanowieniem art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., a tym samym nie podważono skutecznie tezy Sądu I instancji, że rozpatrywana przezeń skarga była niedopuszczalna, gdyż kwestionowane działanie Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej ograniczono się przede wszystkim do zarzutu naruszenia art.1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art.3 § 1 i § 2 pkt.1 ustawy P.p.s.a. Przepis art.1 P.u.s.a. reguluje dwie materie: po pierwsze zakres właściwości sądów administracyjnych (§1 ), po drugie kryterium kontroli (§ 2 ). Również art.3 P.p.s.a. normuje dwa zagadnienia: właściwość sądów administracyjnych przez określenie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i zakres stosowanych środków (§1), a także rodzaje skarg wnoszonych do sądu administracyjnego (§ 2). Do złamania powyższych przepisów może dochodzić wówczas, gdy sąd nie ogranicza się tylko do sprawowania wymiaru sprawiedliwości, lecz wkracza w zakres kompetencji organu administracji publicznej, a ponadto gdy rozpoznaje skargę z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności oraz stosuje środki nieprzewidziane ustawą. W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie miała miejsce. Zagadnienie czy Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę nie może być zatem utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów. Podważenie takiej oceny w przedmiocie właściwości sądu administracyjnego wymagałoby powiązania tych norm z art.58 § 1 pkt.1 P.p.s.a., czego w sprawie- jak wcześnie sygnalizowano- nie uczyniono. Tak więc nie ma możliwości zakwestionowania zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w oparciu o omawianą podstawę kasacyjną.

Usprawiedliwionych podstaw nie mają również zarzuty naruszenia art.104 § 1 kpa i art. 104 § 1 kpa w zw. art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że stanowisko kasatora w tym zakresie jest niekonsekwentne i nie w pełni zrozumiałe. Z jednej strony skarżący kasacyjnie przyznaje, że kwestionowana przez niego propozycja Dyrektora Izby Celnej w Łodzi nie stanowi aktu czy czynności, o jakich mowa w art.3 § 2 pkt.4 ustawy P.p.s.a., a jednocześnie zarzuca Sądowi I instancji, że bezzasadnie nie zaliczył on takiej propozycji do "innych aktów lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Takie twierdzenia mogą wskazywać, że strona nie dostrzega, że "inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" stanowią właśnie działania wymienione w art. 3 § 2 pkt.4 ustawy P.p.s.a., nie zaś decyzję administracyjną.

Z treści skargi kasacyjnej i z analizy czynności procesowych podjętych przez pełnomocnika skarżącego wynika ponadto, że nie w pełni znane są mu reguły zaskarżania do sądu poszczególnych działań organów administracji publicznej (art. 52 P.p.s.a.). Zasady te mają znaczenie, gdyż w przypadku aktów i czynności, o jakich mowa w art.3 § 2 pkt.4 ustawy P.p.s.a., skargę wnosi się po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w przypadku decyzji administracyjnych strona musi wyczerpać przysługujące jej od takiego rozstrzygnięcia środki zaskarżenia ( odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skargę do sądu administracyjnego można zatem wnieść na orzeczenia zapadłe po rozpatrzeniu takich środków zaskarżenia, czyli decyzję organu odwoławczego lub np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Oznacza to, że skarga na decyzję organu I instancji jest niedopuszczalna i podlega z tej przyczyny odrzuceniu. Tym samym skarżący, nawet pozostając w przekonaniu, że kwestionowane przez niego pismo stanowi decyzję administracyjną (a nie jest aktem czy czynnością w rozumieniu art.3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.) powinien rozważyć – co do zasady-dochodzenie swych racji w drodze skargi na postanowienie o niedopuszczalności odwołania, a nie skargi na skierowaną do niego propozycję organu I instancji.

Niezależnie od powyższych uwag zarzut naruszenia przez Sąd I instancji ostatnio powołanych przepisów jest całkowicie chybiony z następujących przyczyn.

Na wstępie zaznaczyć należy, że ustawa o służbie celnej w art. 78 stanowi, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstaje w drodze mianowania na podstawie zgłoszenia się do służby. Każdy kto decyduje się na dobrowolne przystąpienie do tego rodzaju służby zyskuje większą w porównaniu z pracownikami umownymi stabilizację zatrudnienia. W zamian za to rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich, w tym decyduje się automatycznie na ograniczenie swego prawa do sądu. Funkcjonariusz celny korzysta zatem z ochrony prawnej przede wszystkim w zakresie istnienia oraz istotnych elementów stosunku służbowego (art.

188 ustawy). Natomiast jego prawo do sądu podlega ograniczeniom w sprawach wynikających z relacji między przełożonym i podwładnym. W tego rodzaju sprawach z zakresu wewnętrznej sfery działania służb mundurowych prawo do sądu jest ograniczone, co stanowi konsekwencję szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie, którą otrzymał zgodnie z art. 222 ust.3 cyt. ustawy. Regulacja zawarta w art. 222 ustawy stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki służby, w tym stopnie służbowe, stanowiska i uposażenie, jednocześnie przewidział płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Zgodnie z art. 222 ust. 3 ustawy w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję przewidzianą w ust. 3, składa -w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji- świadczenie o przyjęciu albo o odmowie jej przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji (ust. 5 art. 222 ustawy). Zasadnym jest więc przeanalizowanie charakteru prawnego "pisemnej propozycji" wskazanej w art. 222 ustawy oraz dokonanie oceny czy jest ona decyzją administracyjną i tym samym czy poddaje się kontroli sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (vide wyrok NSA z dnia 15 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88 wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję- po pierwsze, decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko; po wtóre decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie decyzja rozstrzyga konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi bezbłędnie przyjął, że omawiana "pisemna propozycja określająca warunki pełnienia służby" nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Z art. 222 ustawy nie wynika bowiem bezpośrednio prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Nadto fakt, że decyzja administracyjna w doktrynie jak i orzecznictwie uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu.

Zauważyć przy tym także należy, ze zgodnie z art.104 § 1 kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama omawiana propozycja, o czym była mowa, nie rozstrzyga żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Przeciwnie takie postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero po upływie terminu na udzielenie przez funkcjonariusza odpowiedzi na złożoną mu deklarację, a przedmiot tego postępowania zależy przede wszystkim od celnika. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie w przedmiocie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego.

Stosownie do art. 222 ust. 6 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby. W myśl art. 188 ust. 2 ustawy od takiego rozstrzygnięcia celnik może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej. Do postępowań w tych sprawach stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (ust.5), a od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 6).

Podobnej zasady dotyczą również ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Dopiero takie czynności organu (a nie wcześniejsze propozycje tym zakresie) stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej.

Zatem w obu tych przypadkach funkcjonariusz nie jest pozbawiony ochrony sądowej. Omawiana propozycję nie podlega wprawdzie odrębnemu zaskarżeniu, jednakże może podlegać kontroli przy zaskarżeniu decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby czy ustalenia nowych warunków służby.

Autor skargi kasacyjnej błędnie ponadto wywodzi, że pisemne propozycje wydawane na podstawie art. 222 ust. 3 powinny mieć taki sam charakter jak akt mianowania wynikający z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Akt mianowania bez wątpienia ma wiążące konsekwencje i modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 czy art.223 ustawy. Pisemnej propozycji w żadnym wypadku nie można przypisać takiego charakteru, choćby ze względu na to, że tylko od woli adresata zależy, czy zostanie ona przyjęta.

Odnosząc się do szeroko uzasadnianego wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Sąd Kasacyjny zauważa przy tym, że skarżący nie może skutecznie żądać zwrócenia się przez sąd z pytaniem o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów. Przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy to sąd a nie skarżący poweźmie wątpliwości w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego chybione są twierdzenia skarżącego, że funkcjonariusze celni w omawianych sprawach zostali pozbawieni prawa do sądu. Dlatego w ocenie NSA nie można dopatrzeć się sprzeczności powołanych przepisów ustawy z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pozostałe zaś zarzuty w ogóle nie pozostają w bezpośrednim związku ze sprawą, w której zapadło zaskarżone postanowienie WSA w Łodzi. Do tego Sądu nie zaskarżono żadnych decyzji w przedmiocie zwolnienia celnika ze służby czy zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Sąd ten rozpatrywał skargę wyłącznie na propozycję a na nie na ustalenie nowych warunków służby. Fakt, ze skarżący nie dostrzega tej różnicy nie dowodzi, że przepisy, które w sprawie miały zastosowanie, są niezgodne z art.2 czy art. 32 Konstytucji RP. Takie stanowisko NSA nie pozbawia skarżącego prawa wniesienia we własnym zakresie skargi konstytucyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji