Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Anna Ostrowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 475/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 maja 2023 r. nr BP.501.1117.2022.2058.WA7.407652 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 475/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 maja 2023 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Sp. z o.o. w B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie decyzji organu II instancji, uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania przed organami, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez:

a) brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo braku przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów, które to dowody mogły doprowadzić do zmiany ustaleń faktycznych przyjętych w protokole kontroli i notatce, co skutkowało nieprawidłowym zebraniem materiału dowodowego, a w konsekwencji oddaleniem skargi,

b) brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na okoliczność podpisania protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń, bez uwzględnienia w tym zakresie okoliczności, iż przy sporządzaniu protokołu kontroli nie był obecny przedstawiciel Skarżącego, zaś wnioskowane przez Skarżącą dowody mające na celu umożliwienie Skarżącej przesłuchania osób uczestniczących w kontroli przed organem I instancji nie zostały uwzględnione, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do przyjęcia stanu faktycznego sprawy zgodnie z opisanym w protokole kontroli i oddalenia skargi;

c) brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż nie było bezspornym, na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę V. K.;

d) brak uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę odpowiedzialności Skarżącej nie zostały przez organy określone właściwie, gdyż organ nieprawidłowo przyjął, iż w okolicznościach sprawy należało przyjąć, że Spółka za pośrednictwem zatrudnionego kierowcy, realizowała zamówione zlecenie, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie nie wykazuje, aby kierowca był zatrudniony przez Spółkę, co w konsekwencji powoduje, iż nie zostało jednoznacznie wyjaśnione na czyją rzecz i w czyim imieniu wykonywany był przewóz przez kierowcę V. K.;

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Przede wszystkim stwierdzić należy, że pomimo ich mnogości (pkt 1 lit. a-d petitum skargi kasacyjnej), zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

W pierwszej kolejności za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Należy bowiem zauważyć, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy też opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zarówno WSA, jak i organ w sposób niebudzący wątpliwości wykazali, iż kierowca w dniu kontroli, tj. 26 października 2021 r. wykonywał przewóz osób w imieniu w skarżącej kasacyjnie Spółki, mieszczący się w pojęciu krajowego transportu drogowego. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż działalność wykonywano w dniu kontroli w sposób odpłatny i świadczy o tym sposób, w jaki doszło do zawarcia ujawnionego przewozu. Kierowca jak i jego pasażer posiadali zainstalowane w telefonach komórkowych aplikacje kojarzące kierowcę z pasażerem, co wypełnia przesłankę okazjonalności. Przewóz ten miał niewątpliwie charakter odpłatny – z akt sprawy oraz kwestionowanych decyzji wynika jednoznacznie, że pasażer zamówił usługę przez aplikację [...] i za dokonaną usługę zapłacił gotówką, ale paragon fiskalny otrzymał w drodze elektronicznej, który wystawiła firma A. Sp. z o.o. w B.

Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż skoro z paragonu fiskalnego, który pasażer otrzymał w drodze elektronicznej wynika, że wystawiła go skarżąca (A. Sp. z o.o.) oraz z zabezpieczonego także podczas kontroli zrzutu z ekranu z telefonu pasażera z aplikacji [...] - wynika trasa przejazdu, dane dostawcy usługi przewozowej, to zasadne było powiązanie konkretnego przewozu osób, z konkretnymi pasażerami, konkretnym pojazdem, ze skarżącą kasacyjnie spółką. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że organy w realiach kontrolowanej sprawy wywiodły, że wbrew uregulowanym w przepisach u.t.d. obowiązkom, wykonując przewóz drogowy kierowca przewożący osoby w imieniu Skarżącej, nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 76 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że fakt niepodpisania protokołu kontroli przez kierowcę, nie pozbawia go mocy dowodowej jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zwłaszcza, gdy brak podpisu został wyjaśniony w tymże protokole przez sporządzającego go funkcjonariusza Policji - w adnotacji wskazano o braku podpisu z powodu polecenia pracodawcy. Uwzględniając cel czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy na podstawie ustawy o transporcie drogowym, podnieść należy, że istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny. Jego walor, jako dowodu, wyraża się zaś w tym, że skoro jest on sporządzany podczas kontroli drogowej, to w relacji do okoliczności czasu i miejsca jej przeprowadzania umożliwia to odzwierciedlenie w jego treści nie dość, że przebiegu czynności kontrolnych, to również stwierdzonych w trakcie tych czynności faktów, zdarzeń i okoliczności mających, czy też mogących mieć istotne znaczenie z punktu widzenia formułowanych na ich podstawie ocen oraz wniosków, a ponadto ich utrwalenie we wskazany sposób. Dlatego też właśnie protokół kontroli drogowej jest podstawowym dokumentem stanowiącym materiał dowodowy w sprawach o nałożenie kary pieniężnej (zob. np. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 867/18; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1944/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść sporządzonego w rozpatrywanej sprawie protokołu kontroli drogowej odzwierciedla dokonane w jej toku czynności i ustalenia, z uwzględnieniem daty i miejsca przeprowadzenia kontroli, danych kierowcy pojazdu, danych pasażerów oraz danych identyfikujących podmiot kontrolowany - na którego rzecz dokonywano przewozu.

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić zarzut oparcia się przez organ i Sąd I instancji wyłącznie na protokole kontroli. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia kwestionowanych decyzji i zaskarżonego wyroku WSA dowodzi, że dodatkowe informacje powzięte zostały przez organy administracji z innych dokumentów – chodzi tu zwłaszcza o zdjęcie wozu, zdjęcie zrzutu ekranu, notatkę urzędową funkcjonariusza przeprowadzającego kontrolę. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że dowody te korelują z protokołem kontroli i uzupełniają materiał dowodowy zgodnie z zasadą z art. 75 § 1 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony, ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanych stronie deliktów, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie mogły zatem odnieść zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej, adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. trzeba przede wszystkim stwierdzić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej (art. 7, art. 76 § 3 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 151 p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy. Ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ocenę tychże ustaleń za dowolną.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Wobec powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwałę NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12) oraz za udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu.