Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 lutego 2021 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy z 24 marca 2020 r. dotyczącej umarzenia postępowanie w sprawie zagospodarowania terenu działki nr [..] w K. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wniósł W. S.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 24 marca 2020 r. organ I instancji umorzył wszczęte na wniosek W. F. i A. postępowanie dotyczące zamknięcia i zlikwidowania strzelnicy w miejscowości K. na terenie działki nr [..] argumentując, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej u.p.z.p..

Po rozpoznaniu odwołania W. F. i A. Kolegium w dniu 18 lutego 2021 r. wydało decyzję kasacyjną wskazując, że nie można przyjąć, iż w sprawie nielegalnego zagospodarowania działki nr [..] nie może mieć zastosowania przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na fakt, iż w sprawie jest również prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Kolegium organ prowadzący przedmiotowe postępowanie powinien szczegółowo porównać zakres obu postępowań i wykazać, iż są one ze sobą tożsame - dotyczą tych samych nielegalnie wzniesionych obiektów i tego samego sposobu zmiany zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie dokonał takiej szczegółowej analizy. W szczególności nie wyjaśnił, czy postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obejmuje w całości zmiany zagospodarowania terenu działki nr [..] związane z działalnością strzelnicy, zarówno te związane z posadowieniem nielegalnych obiektów (2 kontenery, wiata, Toi, Toi), jak i usypaniem nasypów ziemnych i zorganizowaniem torów strzelniczych - zmiana sposobu zagospodarowania terenu. W tej sytuacji nie można jednoznacznie przyjąć, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe.

We wniesionym sprzeciwie W. S., właściciel działki nr [..], zarzucił organowi odwoławczemu niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 3. zw. z art. 127 § 1 i art. 28 oraz naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 zwaną dalej k.p.a.).

Wskazał wnoszący sprzeciw, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stronami postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy mogą być wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujący bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością. na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 kpa. Sam fakt złożenia zawiadomienia przez W. F. i A. nie daje im przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Dodał wnoszący sprzeciw, że w sytuacji braku przymiotu strony po stronie odwołujących Kolegium dopuściło się bezpodstawnego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. W ramach jednak oceny przesłanek do wydania decyzji mieści się także kontrola formalnej skuteczności wniesionego odwołania, czego zaniechał organ odwoławczy.

Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania.

W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić istotę odwołania i jego skutecznego wniesienia. Odwołanie jest środkiem prawnym uruchamiającym tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu, tj. strony czy też uczestnika na prawach strony, co wynika z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zmian.; dalej: "k.p.a."). Prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania.

Proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. "W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze" (A. Golęba, Komentarz do art. 134, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", WKP 2019). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej. Ta ostatnia uwaga ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Jednocześnie warto zaakcentować, iż wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (art. 134 k.p.a.). Jeśli natomiast konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy, po przeprowadzeniu tego postępowania i uznaniu, że odwołujący nie ma interesu prawnego, umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy wnoszący sprzeciw jest właścicielem działki, wobec której prowadzone jest postępowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p.. Natomiast nie wynika z akt na jakiej podstawie Kolegium uznało, że podmioty które wniosły odwołanie mają interes prawy w rozstrzygnięciu sprawy.

Zasadnie wskazał wnoszący sprzeciw, że status strony w przedmiotowym postępowaniu, a więc także skuteczność wniesienia odwołania, winny zostać powiązane z treścią art. 28 k.p.a., Powyższe okoliczności umknęły podczas badania wstępnego dopuszczalności odwołania przez Kolegium. W ocenie Sądu takie działanie organu odwoławczego jest o tyle ważkim naruszeniem przepisów postępowania, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z tego powodu, że kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, zaś jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i wydania przezeń decyzji merytorycznej.

Rzeczą organu w ponownym postępowaniu będzie ocena dopuszczalności wniesionego odwołania przez W. F. i A., a następnie podjęcie stosownego rozstrzygnięcia adekwatnego do dokonanych ustaleń w kwestii legitymacji do wniesienia odwołania.

Niniejszy wyrok, wskazując na potrzebę poczynienia w ramach postępowania odwoławczego niezbędnych ustaleń, nie przesądza kierunku tego rozstrzygnięcia, ani ich wpływu na jego treść. Organ odwoławczy może brać pod uwagę wydanie decyzji kasacyjnej z innych przyczyn niż tu omówione, np. w razie stwierdzenia przy rozpatrywaniu sprawy co do istoty deficytu materiału dowodowego i ustaleń faktycznych, odpowiadającego hipotezie reguły z art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.