Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej odpłatności za pobyt w schronisku dla bezdomnych oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z 24 października 2022 r., nr Rep.1947/PS/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. L. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako: "organ I instancji") z 1 września 2022 r., którą organ I instancji zmienił z urzędu własną decyzję z 7 kwietnia 2022 r. i ustalił skarżącemu odpłatność za pobyt w schronisku dla bezdomnych [...] na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 30% dochodu, tj. 215,70 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzją z 7 kwietnia 2022 r. organ

I instancji skierował skarżącego do wymienionego schroniska dla bezdomnych na pobyt całodobowy w okresie od 2 marca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. - bezpłatnie.

W uzasadnieniu wskazano wówczas, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje, nie jest zarejestrowany w PUP i nie posiada żadnego dochodu. W dniu 29 lipca 2022 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu

z urzędu postępowania w sprawie zmiany ww. decyzji w związku z ustaleniem, że decyzją z 27 czerwca 2022 r. skarżącemu został przyznany zasiłek stały w wysokości 719 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2025 r. W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy. W wydanej w dniu 1 września 2022 r. decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w schronisku, organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną i sposób ustalania odpłatności.

W odwołaniu skarżący wniósł o zwolnienie go z ponoszenia odpłatności. Podał, że w sierpniu 2022 r. złożył wniosek o przystąpienie do egzaminu państwowego na aplikację adwokacką. Całkowity koszt wraz z kosztami korespondencji, zrobienia trzech zdjęć oraz kosztami podróży wyniósł go 1500 zł. Koszty te pokrył ze środków otrzymanych w ramach zasiłku stałego w miesiącu lipcu i sierpniu. Podkreślił,

że podjęte działania mają na celu usamodzielnienie się i wyjście z bezdomności. Wyraził przekonanie, że zwolnienie go z opłaty nie będzie zbyt dużym obciążeniem dla finansów miasta.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że argumenty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione. Wyjaśniono, że przepisy dotyczące opłat za pobyt w schronisku zawarte są w artykule 97 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 poz. 2268 ze zm.). Organ odwoławczy przytoczył treść ust. 1 i ust.1a tego artykułu. Podał, że na podstawie art. 97 ust. 5 ustawy Rada Miejska podjęła w dniu 28 listopada 2019 r. uchwałę nr VIII/254/2019

w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt

w schroniskach dla osób bezdomnych oraz w schroniskach dla osób bezdomnych

z usługami opiekuńczymi. Zgodnie z § 1 tej uchwały w przypadku osób samotnie gospodarujących uzyskujących dochód w wysokości do 100% kryterium dochodowego, wysokość odpłatności wynosi 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej. Dodatkowo Kolegium przytoczyło treść art. 106 ust. 3a i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi organ może z urzędu zmienić decyzję na niekorzyść strony w sytuacji zmiany sytuacji dochodowej strony. Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że w związku z uzyskaniem przez skarżącego dochodu

w postaci zasiłku stałego w wysokości 719 zł miesięcznie organ I instancji zasadnie uznał, iż zmianie uległa sytuacja materialna skarżącego uzasadniająca zmianę wcześniejszej decyzji. Prawidłowo organ również ustalił wysokość odpłatności za pobyt w schronisku w wysokości 30% dochodu. Sposób wyliczenia odpłatności wynika

z zapisów przytoczonej wyżej uchwały, której regulacje są spójne z zacytowanym przepisem art. 97 ust. 1a ustawy. Zaznaczono, że zapisy zawarte w uchwale i ustawie nie przewidują jakichkolwiek zwolnień z ponoszenia odpłatności, ustalają jedynie sposób wyliczenia odpłatności w oparciu o posiadany przez stronę dochód.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu

I instancji. Zarzucił, że oba organy instancyjne orzekały w oparciu o akt prawa miejscowego, tj. uchwałę Rady Miejskiej nr VIII/254/2019 z dnia 28 listopada 2019 r., która jest niezgodna z art. 97 ust 5 ustawy pomocy społecznej, ponieważ nie ma zawartych w niej przesłanek umożliwiających zwolnienie z opłaty za pobyt

w schronisku. W uzasadnieniu skargi skarżący przekonywał, że w ramach delegacji ustawowej z art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej mieści się także określenie przesłanek uprawniających do zwolnienia od ww. opłat. Zdaniem skarżącego, jeżeli

w powołanej uchwale Rady Miejskiej nie ma zawartych przesłanek do zwolnienia z ww. opłat, a ich określenie było obowiązkiem organu stanowiącego gminy

i nie została stwierdzona nieważność tej uchwały w trybie nadzorczym, to skarżący nie może być zaskakiwany treścią nieostrych i niepełnych przepisów. Stwierdził, że

w odwołaniu zawarł przesłanki do zwolnienia go z odpłatności, dlatego wniósł jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu, w związku z brakiem żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 2492) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżony akt jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych podstawą prawną wydanej decyzji i treścią zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Na zasadzie tego przepisu Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dotyczy to kwestionowanej w skardze uchwały Rady Miejskiej

z 28 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w schroniskach dla osób bezdomnych oraz w schroniskach dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 2020 r. pod poz. 15. Na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), uchwała ta podlega odrębnemu zaskarżeniu. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W przypadku zaskarżenia tej uchwały sąd będzie mógł przeprowadzić kontrolę jej zgodności z prawem, w tym ocenić, czy organ stanowiący gminy mógł nie wprowadzać zwolnienia z opłaty. Natomiast na obecnym etapie postępowania istotnym jest, że przedmiotowa uchwała jest aktem obowiązującym, prawnie wiążącym i nie przewiduje w ogóle zwolnienia z opłaty za pobyt w schronisku dla bezdomnych. Treść tej uchwały jest jednoznaczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do sposobu ustalenia opłaty i jej wysokości. Obowiązujący akt korzysta z domniemania prawidłowości do momentu jego wzruszenia w przepisanym trybie. Dlatego skarżący nie może domagać się pomijania spornej uchwały, w tym w szczególności żądać zastosowania zwolnienia z opłaty, kiedy ani przepisy ustawy o pomocy społecznej, ani cytowana uchwała w ogóle nie przewidują możliwości zwalniania z opłat za pobyt w schronisku dla bezdomnych. Wobec braku takich regulacji nie można w ogóle uznać, aby istniały podstawy do rozpatrywania takiej kwestii. Zgodnie obowiązującą zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. Myśl tę wyraża też art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zgodnie z zasadą praworządności każde działanie organu musi mieć oparcie w podstawie prawnej. Oznacza to, że organ administracji publicznej może podejmować tylko takie działania, na jakie pozwalają mu wyraźnie przepisy. Kompetencji nie można domniemywać. Orzekanie bez podstawy prawnej stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej taką wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, opłatę za pobyt

w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych ustala podmiot kierujący

w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę

w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Stosownie do art. 97 ust. 1a cytowanej ustawy, w przypadku osoby bezdomnej skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych albo schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie ma zastosowania ust. 1 zdanie drugie. Jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, opłata nie może być wyższa niż 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej lub dochodu na osobę w rodzinie osoby skierowanej do schroniska dla osób bezdomnych,

a w przypadku schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi nie może być wyższa niż 50% tego dochodu.

W świetle tych unormowań ponoszenie odpłatności za pobyt w schronisku dla osób bezdomnych jest obligatoryjne i wynosi, w przypadku dochodu nieprzekraczającego kryterium dochodowego, odpowiednio 30% dochodu osoby skierowanej do schroniska na pobyt bez usług opiekuńczych i 50% na pobyt z usługami opiekuńczymi. Zasadę tę uwzględnia też § 1 cytowanej uchwały Rady Miejskiej. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadku dochodu, ustalonego zgodnie

z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego do 100 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, opłata za pobyt w schronisku dla bezdomnych wynosi 30% dochodu osoby samotnie gospodarującej. Przepisy te mają charakter związany, w tym sensie, że precyzyjnie określają mechanizm ustalenia wysokości należnej opłaty. Przez to nie pozostawiają organom orzekającym jakiejkolwiek swobody, luzu decyzyjnego przy ustalaniu opłaty. Organy administracji publicznej nie mają więc jakiejkolwiek możliwości miarkowania opłaty.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 776 zł. Skarżący zaś uzyskuje miesięczny dochód z tytułu zasiłku stałego w kwocie 719 zł netto. Ponieważ dochód skarżącego wynosi do 100% kryterium dochodowego, to podlegał w całości uwzględnieniu przy obliczeniu opłaty za pobyt w schronisku dla bezdomnych. Należna opłata prawidłowo została ustalona w wysokości 30% z kwoty 719 zł.

Nie było też podstaw do pomniejszania wysokości uzyskanego dochodu

o podane w odwołaniu koszty związane z egzaminem wstępnym na aplikację adwokacką, ponieważ art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnia co należy rozumieć przez dochód i enumeratywnie wymienia należności, które podlegają odliczeniu od dochodu. Nie należą do nich wskazywane przez skarżącego koszty.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu

na podstawie art. 151 p.p.s.a.