II SA/Kr 787/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-08-21	
Data wpływu	2024-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art 17 i art 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi I. G. na Uchwałę nr LXXXI/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wita Stwosza" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej a to w zakresie § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji" oraz § 21 ust. 5 pkt 3 lit. b w zakresie słów: "polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji" – w stosunku do działki nr [...] obr. [...] w K.; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącej I. G. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
I. G. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LXXXl/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wita Stwosza" (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2022 r., poz. 2594, dalej również jako: MPZP). Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) § 7 ust. 7 pkt 1, pkt 2 lit a - lit c, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a – lit. c, § 21 ust. 5 pkt 3 lit. a – lit. c MPZP w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 1, pkt 9, pkt 11, pkt 12 oraz ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."] - poprzez jaskrawe i rażące naruszenie ładu przestrzennego na terenie, którego dotyczy MPZP (zwłaszcza ul. K. w Krakowie) oraz uchwalenie MPZP, który implikuje dysharmonię przestrzenną, ponieważ w rejonie ul. K. w Krakowie wprowadzono już w znacznym zakresie nadbudowę kamienic i formę dachu mansardowego (uchwalony akt prawa miejscowego wyklucza nadbudowę oraz dachy mansardowe), a te formy architektoniczne stały się dominujące;

2) § 7 ust. 7 pkt 1, pkt 2 lit a - lit c, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a - lit c, § 21 ust. 5 pkt 3 lit. a - lit c MPZP w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 9, pkt 11, pkt 12 oraz ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez nadużycie władztwa planistycznego, ponieważ postanowienia wykluczające nadbudowę kamienic oraz formę dachu mansardowego - nie mają żadnego racjonalnego, zgodnego ze stanem prawnym oraz stanem faktycznym uzasadnienia;

3) § 7 ust. 7 pkt 1, pkt 2 lit. a – lit. c, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a – lit. c, § 21 ust. 5 pkt 3 lit. a – lit. c MPZP w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 9, pkt 11, pkt 12 oraz ust 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art 140 Kodeksu Cywilnego w zw. z art 6 ust 1 oraz ust 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art 2 oraz art 31 ust 3 Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.] - poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który godzi w zasadę proporcjonalności, ponieważ nie wyważa interesów prywatnych oraz interesu publicznego, a także godzi w prawo własności nieruchomości (zwłaszcza w zakresie w jakim wyklucza nadbudowę kamienic oraz formę dachu mansardowego);

4] art 17 pkt 9, art 17 pkt 13, art 19 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art § 7 ust 7 pkt 1, pkt 2 lit a - lit c, § 18 ust 4 pkt 3 lit a - lit c, § 21 ust 5 pkt 3 lit a - lit c MPZP - poprzez doprowadzenia do uchybień w procedurze planistycznej i brak powtórzenia w koniecznym zakresie procedury uchwalania MPZP (w ramach procedury określonej w przepisach art. 17 u.p.z.p.), w tym brak uzyskania zgodnego z prawem postanowienia uzgadniającego Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, mimo że: a] MPZP (zwłaszcza w zakresie wprowadzonych postanowień art § 7 ust 7 pkt 1, pkt 2 lit a - lit c, § 18 ust 4 pkt 3 lit a - lit c, § 21 ust 5 pkt 3 lit a - lit c został przygotowany w oparciu o niezgodne z prawem, nieumotywowane, sprzeczne w swojej treści postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. (znak: ZN-II.5150.172.2021.EAP), które było podstawą do dokonania zmian w MPZP, a Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia; MPZP (zwłaszcza w zakresie wprowadzonych postanowień § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a - lit. c, § 21 ust. 5 pkt 3 lit. a - lit. c )jest niezupełny, ponieważ pomija treść zawartą w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. (znak: ZN-11.5150.172.2021.EAP) "i wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji"; zatem, uzgodnienie nie zostało zrealizowane przez Radę Miasta Krakowa, uchwalającą MPZP; co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. spowodowało uchwalenie sprzecznego z prawem MPZP.

Zarzucając powyższe, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności całości MPZP oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła również ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 7 pkt 1, pkt 2 lit. a - lit. c, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a - lit. c, § 21 ust. 5 pkt 3 lit. a - lit. c MPZP i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca w pierwszej kolejności wskazała na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie: lokalu mieszkalnego o powierzchni 58,12 m2; lokalu mieszkalnego o powierzchni o powierzchni 40,74 m oraz lokalu niemieszkalnego (strychu i pomieszczenia WC), który ma łączną powierzchnię 176 m (która jest objęta zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w Krakowie, podjęła uchwałę nr 7/2018, zgodnie z którą m.in.: 1) wyrażono zgodę na rozbudowę i przebudowę budynku położonego w Krakowie przy ul. [...] w Krakowie poprzez rozbudowę i przebudowę lokalu o przeznaczeniu innym, niż lokalne (strychu), znajdującego się na trzeciej kondygnacji budynku, według projektu budowlanego, którego sporządzenie będzie obciążać m.in. Skarżącą; 2) wyrażono zgodę na nadbudowę budynku o jedną kondygnację, według projektu budowlanego, którego sporządzenie będzie obciążać m.in. Skarżącą; 3) wyrażono zgodę na wymianę dachu budynku; 4) wyrażono zgodę na przebudowę budynku w postaci zmiany parametrów użytkowych i technicznych w lokalu mieszkalnym oznaczonym numerem [...] oraz lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne numer S-strych poprzez fizyczne połączenie lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...] z lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne numer S-strych bądź wydzielonym w jego ramach nowym samodzielnym lokalem, celem utworzeniu lokalu dwukondygnacyjnego, według projektu budowlanego, którego sporządzenie obciążać będzie m.in. Skarżącą; 5) wyrażono zgodę na połączenie lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem 13 z lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne numer S-strych bądź wydzielonym w jego ramach nowym, samodzielnym lokalem; 6) ustalono, że wszelkie koszty zamierzenie budowlanego, o którym mowa w pkt 1 powyżej obciążają inwestorów, w tym m.in. Skarżącą.

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 22 grudnia 2021 r. na wniosek Skarżącej, ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w Krakowie. Wcześniej, decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 8 września 2021 r. na wniosek Skarżącej, ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Skarżącej uchwalenie zaskarżonego MPZP uniemożliwia realizację wieloletnich, odpowiednio przygotowanych planów inwestycyjnych Skarżącej.

Zgodnie z MPZP:

§ 7. 7. W zakresie kształtowania dachów z wyłączeniem przypadków, w których inne zasady zostały wyznaczone w ustaleniach szczegółowych ustala się: 1) nakaz realizacji dachów płaskich; 2) dopuszczenie realizacji:

a) dachów spadzistych dwuspadowych lub wielospadowych w: - Terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonych symbolami: MW/U.1 i MW/U.2, - Terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolami: U.1, U.2, U.7, U.9, U.10 i U.11,

b) różnych kształtów dachów w ramach jednej bryły w Terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolami: U.7, U.9, U.10 i U.11,

c) elementów doświetlenia budynku światłem naturalnym poprzez zmianę formy dachu (w całości lub części) z możliwością aranżacji architektonicznej przeszkleń.

§ 18. 4. W odniesieniu do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust 3 ustala się: 3) dopuszczenie: a] rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych, b] nadbudowy polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji, c] przebudowy poddasza.

§ 21. 5. W odniesieniu do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust 4 ustala się: 3] dopuszczenie: a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych, b) nadbudowy polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji, c) przebudowy poddasza.

Zdaniem skarżącej powyższa uchwała jest sprzeczna z prawem, ponieważ jaskrawie oraz istotnie narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Na terenie innych nieruchomości, znajdujących w pobliżu obszaru przedmiotowej nieruchomości - w znacznym zakresie wprowadzono już nadbudowę kamienic i formę dachu mansardowego. Przedstawiony MPZP w ogóle pomija tę istotną okoliczność. Zatem, zakazanie nadbudowy nieruchomości i wykonywania dachów łamanych (w szczególności: dachów mansardowych) radykalnie zaburzy ład przestrzenny na analizowanym terenie. Dokonane w toku postępowania w przedmiocie uchwalenia planu - zmiany dotyczące par. 7 ust. 7 pkt 2 lit, a - lit, c MPZP (tj. postanowień dotyczących kształtowania dachów), a także zmiany dotyczące par. 18 ust. 4 pkt 3 lit, a - lit, c. par. 21 ust. 5 pkt 3 lit, a - lit, c MPZP (tj. postanowień dotyczących robót budowlanych dopuszczonych w obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków) są rażąco niezgodne z prawem oraz są rażąco niezgodne stanem faktycznym analizowanego obszaru. Uchwalony MPZP godzi w wymagania ładu przestrzennego (w tym: urbanistyki i architektury), zaprzecza walorom architektonicznym i krajobrazowym, a także walorom architektonicznym przestrzeni; rażąco narusza prawo własności właścicieli przedmiotowej nieruchomości; a także nie jest zgodny z potrzebami interesu publicznego. Wprowadzenie MPZP o treści uniemożliwiającej nadbudowę nieruchomości, a także projektowanie oraz wykonywanie dachów łamanych (zwłaszcza: dachów mansardowych) zaprzecza obecnemu ukształtowaniu przestrzeni, niweczy harmonię układu architektoniczno-urbanistycznego analizowanego obszaru, a także nie uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych.

MPZP narusza również zasadę proporcjonalności, a także jego treść prowadzi do wniosku, że jego uchwalenie o zaprezentowanej treści będzie prowadzić do nadużycia władztwa planistycznego gminy. Zakaz nadbudowy nieruchomości, a także projektowania i wykonywania dachów łamanych (w szczególności: dachów mansardowych) jest nadmierną ingerencją w prawa i wolności właścicieli nieruchomości, wynikające z prawa własności oraz wolności zabudowy. Rada Miasta Krakowa w ogóle nie wyważyła proporcji pomiędzy tymi nadmiernymi ograniczeniami, a także prywatnymi interesami. Wprowadzone ograniczenia zostały zaprojektowane bez odpowiedniego namysłu, analizy sytuacji faktycznej, a także wbrew wartościom i zasadom planowania oraz zagospodarowania przestrzennego. w Krakowie.

Skarżąca podniosła, że uwaga nr [...] odnotowana w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr LXXXI/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. (ROZSTRZYGNIĘCIE O SPOSOBIE ROZPATRZENIA UWAG PRZESTRZENNEGO OBSZARU "WITA STWOSZA"), zgodnie z którą: "Na objętej wnioskiem działce nr [...] obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w Krakowie, znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, wpisany do ewidencji zabytków, usytuowany w granicach działek sąsiednich nr [...], [...], [...], dostępny od strony ul.. . Obiekt posiada 4 kondygnacje nadziemne: parter, I, II piętro i częściowo użytkowane poddasze. Budynek jest kryty dachem pulpitowym. Budynki sąsiednie usytuowane przy ul. [...] nr [...], po przebudowie, posiadają dachy mansardowe. Zgodnie z zapisem 21 ust. 5 pkt. 3b) i c) w/w planu miejscowego, dopuszczono przebudowę poddasza i nadbudowę polegającą na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Równocześnie wykreślony został zapis dotyczący możliwości zmiany kształtu dachu na dach mansardowy. Patrząc na układ dachów w całej pierzei, utworzonej z trzech budynków, z których dwa posiadają już dachy mansardowe, wnoszę o przywrócenie zapisu dotyczącego możliwości nadbudowy istniejącego budynku przy ul. [...] w zakresie zmiany kształtu dachu na mansardowy, w nawiązaniu do dachów sąsiednich istniejący kamienic".

Zgodnie z postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. postanawia się uzgodnić przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z następującymi uwagami: 1. W odniesieniu do terenu MW/U1, MW/U.2 oraz U.1 i U. 2 dla których dopuszczono nadbudowę budynków ujętych w gminnej ewidencji budynków, należy wprowadzić doprecyzowanie zakresu ww. nadbudowy, która winna ograniczyć się do możliwości podniesienia kalenicy dachu bez zmiany górnej wysokości elewacji frontowej i wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji, 2. W § 7 ust. 7 lit a projektu tekstu planu miejscowego należy zrezygnować w dopuszczenia do realizacji w terenach MW/U1, MW/U.2 oraz U.1 i U.2 nowych dachów łamanych i mansardowych. 3. W odniesieniu do terenu U.10 dla nowo projektowanego budynku w zespole Klasztoru [...] jako rozbudowy budynku Klasztoru [...] usytuowanego od strony frontowej przy głównym wejściu do Klasztoru należy uzupełnić ustalenia § 29 projektu tekstu planu miejscowego o określenie maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu na poziomie 14 m. Zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 14 października 2019 r. [znak: N1D-EAZN/5627/836/19/JODM), dotyczącą przedmiotowego budynku mieszkalnego (kamienicy) w Krakowie [działka nr ewid.[...] w obrębie Ś.]: 1] "Postanowieniem z dnia 25.04.2019 r. [...] Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił [po raz kolejny] uzgodnienia projektu decyzji z dnia 24.10.2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "nadbudowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne" [s. 2-3 opinii]; 2] "parametry zabudowy [zakres robót budowlanych przy zabytku] zawarte w projekcie decyzji z dnia 24.10.2018 r. [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej "nadbudowę budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną oraz zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne" nie będą miały istotnego wpływu na stan zachowania i zagospodarowania chronionego zabytku, natomiast odmowa uzgodnienia projektu ww. projektu o ustaleniu decyzji wz, wpłynie na niekorzystne zróżnicowanie układu i form budynków w bloku zabudowy ulic [...]. Zarówno nadbudowy kamienic jak i historyczna forma dachu mansardowego już została do tej zabudowy wprowadzona, co powinno zostać uwzględnione w trakcie czynności mających na celu ochronę ww. bloku zabudowy, a więc określenia zakresu zagospodarowania i dopuszczalnych przekształceń zabytku" [s. 4-5 opinii]; 3] "w istniejącej sytuacji nadbudowa jak i wprowadzenie dachu mansardowego dla kamienicy przy ul. [...] może mieć pozytywny wpływ na układ i formę ww. bloku zabudowy przyczyniając się do zmniejszenia zaistniałych dysproporcji i zakłóceń pierwotnego [historycznego] układu o wyrównanej wysokości, z wyraźnym odcięciem elementów nowych i oryginalnych". 4) "Akceptując nadbudowę i wprowadzenie dachu mansardowego dla kamienicy przy ul. [...] należy jednak szczególnie podkreślić konieczność wyjątkowo starannego opracowania formy tego dachu" (s. 5 opinii); 5) "Przeprowadzona analiza dokumentacji konserwatorskiej w siedzibie WUOZ w Krakowie oraz oględziny zabytku wykazały, że dla zabudowy przy ul. K. i Ż. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków od roku 2008 podejmował szereg czynności mających skutki prawne i faktyczne. Ich rezultatem jest lub w bliskim czasie będzie (uwzględniając wydane, prawomocne decyzje dla inwestycji jeszcze nie zrealizowanych) znaczne przekształcenie całego zespołu tej zabudowy" (s. 6 opinii); 6) "Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że począwszy od 2005 r., w związku z ruchem budowlanym i zgłaszanymi zamierzeniami inwestorów, dla zabudowy ulic [...] organy ochrony zabytków przyjęły konsekwentne i spójne stanowisko i kontynuowaną w ciągu kolejnych lat linię orzeczniczą. Jednym z najważniejszych (i wspólnych dla wszystkich inwestycji) elementów zamierzonych robót budowlanych, mających zasadnicze znaczenie dla sposobu zachowania i zagospodarowania bloku zabudowy ulic [...] stanowiącego składnik wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno - architektonicznego dzielnicy [...] w Krakowie, była nadbudowa budynków z adaptacją poddaszy do celów mieszkalnych oraz wprowadzenie dachów mansardowych z lukarnami" (s. 10 opinii); 7) "organ ochrony zabytków w ostatnich latach przyjął stanowisko znacznie dalej idące, akceptując działania, których realizacja doprowadzi do przekształcenia zabudowy ulic [...]" (s. 10 opinii); 8) "rozstrzygnięcie przyjęte przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z odmową uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku przy ul. [...] (...) odbiega od przyjętego przez ten organ i konsekwentnie przez wiele lat utrzymywanego stanowiska konserwatorskiego i kontynuowanej linii orzeczniczej. A co się z tym wiąże, także z ich konsekwencjami" (s. 11 opinii); 9) "Zmianę tę pogłębią realizacje wydanych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ww. prawomocnych pozwoleń konserwatorskich, dopuszczających nie tylko nadbudowy z dachami mansardowymi ale także wyburzenia historycznej substancji i wprowadzenie na ich miejsce architektury w formach współczesnych, oraz dalsze czynności podejmowane przez inwestorów w oparciu o uzgodnione przez ten organ ww. decyzje o warunkach zabudowy" (s. 12 opinii). Podstawą wydania opinii było wystąpienie Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, znak: DOZ OAiK.650.661.2019.AR.05.07.01. Przedmiotem opinii był budynek mieszkalny przy ul. [...] w Krakowie, stanowiący element zespołu (bloku) zabudowy obrzeżnej ulic [...]. Celem przygotowania opinii jest ocena dopuszczalności parametrów zabudowy dla kamienicy przy ul. [...] - w związku z ochroną wartości wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...] i czynnościami Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podejmowanymi dla zespołu zabudowy przy ul. [...] w ramach sprawowanej ochrony układu urbanistycznego [...]. Zgodnie z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 16 marca 2020 r. (znak: DOZ-OAiK.650.1421.2019.AR.11.053), Minister postanowił uchylić w całości postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 września 2019 r. znak: ZN-I.5151/160.2019.KT, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji: 1) Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków oparł się na błędnych ustaleniach i nie rozpoznał z należną starannością aktualnego stanu faktycznego badanej sprawy; 2] wydając zaskarżone postanowienie Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uwzględnił stanu faktycznego wykształconego w wyniku uzgodnionych już przez siebie i częściowo zrealizowanych inwestycji w kwartale zabudowy między ulicami [...] w Krakowie; 3) Organ nie wyjaśnił przesłanek, dla których inne kamienice, o wyższych walorach własnych w kwartale zabudowy [...] mogły mieć zwiększoną ich wysokość, a kamienica przy ul. [...] takiego pozwolenia nie może uzyskać; 4] Organ zobowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu swego rozstrzygnięcia całość ustaleń i materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie nieruchomości przy ul. [...], w tym ww. opinii NID, wydawanych przez organy ochrony zabytków rozstrzygnięć względem nieruchomości w rejonie planowanej inwestycji zaistniałych już przekształceń, a także swoich zobowiązań czynionych względem inwestora.

Analogiczne postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał: w dniu 12 marca 2019 r. (znak: DOZ-OAiK.650.1370.2018.AR.12.07), a także w dniu 30 grudnia 2019 r. (znak: DOZ-OAiK.650.661.2019.AR.05.07). Wspomniane postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. (znak: ZN-I1.5150.172.2021.EAP), które było podstawą do uchwalenia MPZP, jest wadliwe w sposób kwalifikowany, ponieważ: 1) zawiera ono sprzeczne rozstrzygnięcie (nie jest wiadome, czy Organ uzgodnił projekt planu, odmówił uzgodnienia projektu planu, czy może uzgodnił projekt planu, ale z uwagami, co trudno zinterpretować); 2) postanowienie nie zawiera żadnego uzasadnienia, mimo że Organ uzgadniający nie mógł odstąpić od sporządzenia uzasadniania i powinien wyjaśnić dlaczego proponuje takie, a nie inne zmiany w projekcie planu - niezgodne z dotychczas realizowanych na tym terenie inwestycjach, uznawanych za zbieżne z tzw. "stanowiskiem konserwatorskim". Zatem, projekt MPZP został sformułowany w oparciu o niezgodny z prawem akt administracyjny. Skarżąca wniosła więc pismem z dnia 15 lutego 2022 r. o wszczęcie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oraz o stwierdzenie nieważności postanowienia. Dodatkowo, Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania wspomnianego postanowienia. Skarżąca wskazała, że Minister obecnie prowadzi postępowanie w tym przedmiocie. Zmiany dokonane w projekcie MPZP były niezupełne, a także nie realizowały wymogów wskazanych w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r., mianowicie m.in.: 1) w § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a - lit. c oraz § 21 ust. 5 pkt 3 lit. a - lit. c MPZP pominięto treść zawartą w postanowieniu "i wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji", w związku z powyższym, zmiany objęte ponownym częściowym wyłożeniem projektu planu miejscowego były sprzeczne (niezupełne) z postanowieniem Organu uzgadniającego; b) w § 7 ust 7 pkt 2 lit a - lit c MPZP, które to postanowienie zostało wykreślone - dachy łamane i dachy mansardowe ujęto błędnie jako synonimy, co nie jest zgodne z wiedzą architektoniczno-urbanistyczną, nie jest jasne semantycznie, a także zaprzecza regułom wynikającym z "Zasad techniki prawodawczej" (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Skoro Organ prowadzący procedurę planistyczną nie zrozumiał intencji oraz warunków i zastrzeżeń Organu uzgadniającego (i nie wprowadził wszystkich wymaganych zmian do projektu planu miejscowego), ponieważ zalecenia te nie były precyzyjne oraz czytelne, a wspomniane postanowienie nie zawierało uzasadnienia, konieczne było zobligowanie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ponownego przedstawienia postanowienia, wyjaśniającego wszystkie wspomniane zagadnienia oraz ponowienie procedury planistycznej, w tym zakresie. Organ, rozpatrując uwagę do projektu MPZP nr [...]). wskazaną w załączniku Nr 2 do Uchwały Nr LXXXl/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. ROZSTRZYGNlĘClE DO PROIEKTU MIEISCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO OBSZARU "WITA STWOSZA", stwierdził, iż: " Uwaga nieuwzględniona gdyż przywołane w uwadze zapisy (§ 18 ust. 4 pkt 3. § 21 ust. 5 pkt 3) zostały wprowadzone w wystarczającym zakresie i oddają w pełni intencje postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków''. Organ rozpatrujący uwagi do MPZP, powinien się zdecydować - czy był ściśle w pełniej mierze związany postanowieniem uzgadniającym Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (jak twierdzi z jednej strony), czy (jak sam sobie zaprzecza) powinien uwzględniać to postanowienie, jedynie jak mu wygodnie, jak to ujmuje w wystarczającym zakresie, oddającym intencje postanowienia".

Skarżąca wskazała, że sygnalizowała Prezydentowi Miasta Krakowa konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, w trybie art. 17 pkt 9 oraz pkt 13 u.p.u.p. Prezydent Miasta Krakowa nie widział jednakże takiej potrzeby. Z powyżej opisanego stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące wnioski. wskazujące, iż MPZP nie jest zgodny z prawem oraz stanem faktycznym analizowanego terenu, a także konieczne było kolejne ponowienie procedury planistycznej, w tym: powtórzenie uzgodnień z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków: 1) zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a także postanowieniami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego: a) nadbudowa kamienic i forma dachu mansardowego już została już wprowadzona, więc konieczne jest uwzględnienie tego stanu w procedurach związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym; b) nadbudowa jak i wprowadzenie formy dachu mansardowego będzie miało korzystny wpływ na układ oraz formę nieruchomości, a także ład przestrzenny oraz wpłynie na zmniejszenie zaistniałych dysproporcji i zakłóceń w układzie przestrzennym; c) na skutek działalności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, od 2008 r. doszło do przekształceń w zabudowanie na analizowanym terenie, więc niezrozumiałe jest obecne stanowisko Konserwatora, którego uwzględnienie doprowadzi do dysharmonii w zabudowie, chaosu przestrzennego i będzie godzić w zasady i wartości planowania oraz zagospodarowania przestrzennego; d) zasadniczą, dotychczasową koncepcją planowania i zagospodarowania przestrzennego na analizowanym terenie była nadbudowa budynków z adaptacją poddaszy do celów mieszkalnych oraz wprowadzenie dachów mansardowych z lukarnami, a Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przyjmował stanowisko "jeszcze dalej idące"; e) obecne stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków radykalnie odbiega od przyjętego oraz konsekwentnie utrzymywanego stanowiska konserwatorskiego i dotychczasowej linii orzeczniczej; f) stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków opiera się na błędnych ustaleniach faktycznych; 2] w § 18 ust 4 pkt 3 lit a - lit c oraz § 21 ust 5 pkt 3 lit a - lit c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wita Stwosza pominięto treść zawartą w postanowieniu "i wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji", w związku z powyższym zmiany objęte ponownym częściowym wyłożeniem są sprzeczne (niezupełne] z oczekiwaniami Organu uzgadniającego, co powoduje rażące uchybienia w procedurze planistycznej implikujące konieczność powtórzenia procedury planistycznej w tym zakresie; innymi słowy, formalnie – zmiany wprowadzone w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie korelują z oczekiwaniami Organu uzgadniającego, wyrażonymi w postanowieniu, niezależnie od powyższej argumentacji wskazującej, że zmiany te są merytorycznie niedopuszczalne; Prezydent Miasta Krakowa pominął istotną część treściową i tak wadliwego uzgodnienia; Prezydent Miasta Krakowa i Rada Miasta Krakowa w tym zakresie stwierdziły, że postanowienia planu miejscowego "oddają intencje" (sic!) Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, mimo że nie uwzględniono pełnej treści postanowienia uzgadniającego, którym Organy, jak twierdzą były związane; 3) uwagi do projektu MPZP, a zwłaszcza uwagi Skarżącej - rozpatrzono zupełnie powierzchownie w sposób niepełny, a Organy nie ukrywały, że ich intencją jest jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, bez względu na wszystko.

Reasumując Skarżąca wskazała, że: 1) MPZP (zwłaszcza w zakresie wprowadzonych postanowień § 7 ust 7 pkt 2 lit a - lit c oraz wprowadzonych postanowień § 18 ust 4 pkt 3 lit a - lit c, § 21 ust 5 pkt 3 lit a - lit c) - rażąco narusza ład przestrzenny oraz będzie powodował dysharmonię przestrzenną, ponieważ w rejonie ul[...] w Krakowie wprowadzono już w znacznym zakresie nadbudowę kamienic i formę dachu mansardowego, a te formy architektoniczne stały się dominujące; 2) MPZP (zwłaszcza w zakresie wprowadzonych postanowień § 7 ust 7 pkt 2 lit a - lit c oraz wprowadzonych postanowień § 18 ust 4 pkt 3 lit a - lit c, § 21 ust 5 pkt 3 lit a - lit c) - stanowi nadużycie władztwa planistycznego, ponieważ postanowienia te nie mają żadnego racjonalnego, zgodnego ze stanem prawnym oraz stanem faktycznym uzasadnienia; 3) MPZP [zwłaszcza w zakresie wprowadzonych postanowień § 7 ust 7 pkt 2 oraz wprowadzonych postanowień § 18 ust 4 pkt 3 lit a - lit c, § 21 ust 5 pkt 3 lit a - lit c) - godzi w zasadę proporcjonalności, ponieważ nie wyważa interesów prywatnych oraz interesu publicznego, a także godzi w prawo własności nieruchomości - co implikuje rażące naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1. pkt 2. pkt 6. pkt 7. pkt 9. pkt 11. pkt 12 oraz ust. 3 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, doszło do istotnych uchybień w procedurze planistycznej i konieczne było powtórzenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonej w przepisach art 17 u.p.z.p.; 2] miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Wita Stwosza (zwłaszcza w zakresie wprowadzonych postanowień § 18 ust 4 pkt 3 lit a - lit c, § 21 ust 5 pkt 3 lit a - lit c) - jest niezupełny, ponieważ pomija treść zawartą w postanowieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. (znak: ZN-II.5150.172.2021.EAP) "i wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji"; zatem, niezależne od powyższych zarzutów, uzgodnienie pomijając w tym zakresie merytoryczne zarzuty dotyczące tego postanowienia nie zostało zrealizowane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ przyznał, iż Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości wymienionych w skardze. Przyznał również , iż zgodnie z treścią zaskarżonego planu miejscowego w/ w nieruchomości znajdują się w terenie objętym granicami MPZP. Zgodnie z zapisami tego planu dla działki nr [...], obr[...] w Krakowie ustalono przeznaczenie częściowo pod: Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem MW/U.1, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę budynkami mieszkalno - usługowymi. Teren zabudowy usługowej, oznaczony symbolem U.1, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Zgodnie z § 7 ust. 7 zaskarżonego planu miejscowego w zakresie kształtowania dachów z wyłączeniem przypadków, w których inne zasady zostały wyznaczone w ustaleniach szczegółowych ustala się: 1) nakaz realizacji dachów płaskich; 2) dopuszczenie realizacji: a) dachów spadzistych dwuspadowych lub wielospadowych w: - Terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej oznaczonych symbolami: MW/U.1 i MW/U.2, - Terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolami: U.1, U.2, U.7, U.9, U.10 i U.11, 2 b) różnych kształtów dachów w ramach jednej bryły w Terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolami: U.7, U.9 , U.10 i U.11, c) elementów doświetlenia budynku światłem naturalnym poprzez zmianę formy dachu (w całości lub w części) z możliwością aranżacji architektonicznej przeszkleń. Zgodnie z § 18 ust. 1 wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolami: MW/U.1 i (...) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę budynkami mieszkalno - usługowymi. 2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 3,5; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 16 m. 3. W wyznaczonych terenach znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, ujęte w gminnej ewidencji zabytków, wymienione w § 10 ust. 5 i oznaczone na rysunku planu. 4. W odniesieniu do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust. 3 ustala się: 1) nakaz ochrony: a) układu urbanistycznego poprzez zachowanie wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie zwartych pierzei zabudowy, b) kompozycji elewacji tj. układu i wielkości otworów drzwiowych i okiennych wraz z detalami architektonicznymi tzw. wystrojem elewacji, c) formy, wymiarów podziałów, proporcji podziałów d) stylu architektonicznego budynku, w przypadku realizacji lukarn poprzez dostosowanie Ich typu do stylu budynku: 2) zakaz: a) pozbawienia obiektów cech stylowych, b) docieplenia budynków w sposób powodujący zacieranie się artykulacji architektonicznej I detali architektonicznych; profili stolarki okiennej, 3) dopuszczenie: a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych, b) nadbudowy polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji, c) przebudowy poddasza. § 21. 1. Wyznacza się Tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: U.1 (...) o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. 2. Jako przeznaczenie uzupełniające dla terenu U.1 ustala się możliwość utrzymania funkcji mieszkaniowej w istniejących budynkach. 3. W zakresie kształtowania zabudowy I zagospodarowania terenu, ustala się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 3,5; 3 3) maksymalną wysokość zabudowy: 16 m. 4. W wyznaczonych terenach znajdują się obiekty objęte ochroną konserwatorską, ujęte w gminnej ewidencji zabytków, wymienione w § 10 ust. 5 i oznaczone na rysunku planu. 5. W odniesieniu do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust. 4 ustala się: 1) nakaz ochrony: a) układu urbanistycznego poprzez zachowanie wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie zwartych pierzei zabudowy, b) kompozycji elewacji tj. układu i wielkości otworów drzwiowych i okiennych wraz z detalami architektonicznymi tzw. wystrojem elewacji, c) formy, wymiarów podziałów, proporcji podziałów i profili stolarki okiennej, d) stylu architektonicznego budynku, w przypadku realizacji lukarn poprzez dostosowanie ich typu do stylu budynku; 2) zakaz: a) pozbawienia obiektów cech stylowych b) docieplenia budynków w sposób powodujący zacieranie się artykulacji architektonicznej i detali architektonicznych: 3) dopuszczenie: a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych, b) nadbudowy polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji, c) przebudowy poddasza. W świetle art. 15 ust. 1 u. p. z. p. projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u. p. z. p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tak więc podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium. Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (zmienionego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 roku), nieruchomość Skarżącej znajduje się w strukturalnej jednostce urbanistycznej Nr [...] w Terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej(UM) dla którego cyt.: Funkcja podstawowa - Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura, administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe, obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; o Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą za budowie. Funkcja dopuszczalna - Zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Dodatkowo w ww. jednostce urbanistycznej wskazano cyt.: W zakresie zmian w strukturze przestrzennej Studium wyznacza następujące kierunki: Obszar pomiędzy ul. [...], cmentarzem [...] i ul. [...] do kształtowania nowej zabudowy wielofunkcyjnej tzw. [...] o charakterze ponadlokalnym i metropolitalnym; W zakresie elementów środowiska kulturowego: Południowa część obszaru (Klasztor [...]) mieści się w granicach pomnika historii "Kraków - Historyczny Zespół Miasta" (dawana jurydyka Lubicz) Cały obszar planu zawiera się w granicach wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...]; Cały obszar planu zawiera się w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO; Cały obszar planu znajduje się w strefie ochrony wartości kulturowych: rewaloryzacji i integracji; Cały obszar planu znajduje się w strefie ochrony sylwety miasta; Cały obszar planu znajduje się w strefie ochrony i kształtowania krajobrazu; Cały obszar planu znajduje się w granicach strefy nadzoru archeologicznego; Studium wskazuje na: utrzymanie historycznych układów urbanistycznych wraz z zabytkową i tradycyjną zabudową; nowa zabudowa w obrębie ww. układów o gabarytach uwzględniających zachowaną zabudowę historyczną i tradycyjną.

W dalszej części odpowiedzi organ przedstawił przebieg procesu uchwałodawczego, który w ocenie organu nie został naruszony.

Jak wskazał organ, jeżeli skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu miejscowego mogłoby ewentualnie nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, który dotyczy nieruchomości Skarżącej.

W odniesieniu do zarzutów skarżącej organ wskazał, iż przedstawione w treści skargi zarzuty koncentrują się na niezgodzie Skarżącej na wprowadzenie w planie miejscowym odmiennych parametrów zabudowy pomiędzy nieruchomością będącą współwłasnością strony Skarżącej a parametrami zabudowy dla nieruchomości sąsiednich. W tym miejscy wskazać należy, iż w toku procedury planistycznej związanej ze porządzeniem projektu zaskarżonej uchwały, Prezydent Miasta Krakowa jako organ sporządzający projekt planu, częściowo uwzględnił postulaty Skarżącej. Jednakże w toku dalszej procedury planistycznej, sporządzona edycja projektu planu miejscowego, uwzględniająca postulaty strony Skarżącej, nie uzyskała stosownych uzgodnień. Na treść przyjętych ustaleń planistycznych zaskarżonej uchwały dotyczących nieruchomości Skarżącej, determinujący wpływ miały uwarunkowania historyczne oraz treść uzgodnień Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. Podkreślić należy, iż Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie w postanowieniu z dnia 13 listopada 2019 r. wskazał, że w obszarze objętym niniejszym projektem planu miejscowego znajdują się dwa zespoły zabytkowe wpisane do rejestru zabytków Województwa Małopolskiego: (...) oraz w rejonie ul. [...] kamienice i domy ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Ponadto cały obszar w granicach projektu planu miejscowego położony jest w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta [...]. Dla terenów U.2, MW/U.1 i MW/U.2, dla których w projekcie planu miejscowego ustalono maksymalną wysokość zabudowy 18m należy obniżyć ww. wysokość zabudowy do 16 m. Wynika to z faktu bezpośredniego sąsiedztwa ww. terenów z zespołem koszar i zaopatrzenia Twierdzy Kraków, których zabudowa nie powinna konkurować z zespołem zabytkowym. W toku dalszej procedury planistycznej związanej z sporządzeniem projektu zaskarżonej uchwały, postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2021 r. wskazano na konieczność dokonania zmian w projekcie planu miejscowego poprzez m. in.:

1) w odniesieniu do terenów MW/U.1 i MW/U.2 zmiana ustalenia projektu planu miejscowego w § 18 ust. 4 pkt.5 iit a) projektu tekstu planu miejscowego poprzez rezygnację z dopuszczenia nadbudowy oraz zmianę warunku bez sugestii łączenia stylów architektonicznych tj. na ustalenie w brzmieniu " a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych",

2) w odniesieniu do terenów U1. i U.2 zmiana ustalenia projektu planu miejscowego w § 21 ust5 pkt 3 lit a) projektu tekstu planu miejscowego poprzez rezygnację z dopuszczenia nadbudowy oraz zmianę warunku bez sugestii łączenia stylów architektonicznych tj. na ustalenie w brzmieniu " a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych",

3) w odniesieniu do terenów MW/U.2 i U. Zmiana projektu rysunku planu miejscowego polegająca na wprowadzeniu wewnątrz kwartału zabudowy między ul. [...] strefy zieleni, (...)

Zmieniony projekt planu uzyskał uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia 23 czerwca 2021 r., a zmienione § 18 i § 21 uzyskały następujące brzmienie: § 18. 1. Wyznacza się Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone symbolami: MW/U.1 i MW/U.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi lub pod zabudowę budynkami usługowymi lub pod zabudowę budynkami mieszkalno - usługowymi. 2. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustała się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,1 - 3,5; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 16 m.(...) 4. W odniesieniu do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust. 3 ustala się: (...) 3) dopuszczenie: a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych, b) przebudowy poddasza.

21. 1. Wyznacza się Tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: U.1 / U.2 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. 2. Jako przeznaczenie uzupełniające dla terenu U1 ustała się możliwość utrzymania funkcji mieszkaniowej w istniejących budynkach. 3. W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ustała się: 1) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%; 2) wskaźnik Intensywności zabudowy: 0,1 - 3,5; 3) maksymalną wysokość zabudowy: 16 m. (... ) 5. W odniesieniu do nieruchomości, na których zlokalizowane są obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, o których mowa w ust 4 ustala się: (...) 3) dopuszczenie: a) rozbudowy budynku w nawiązaniu do jego cech stylowych, b) przebudowy poddasza.

Uzyskane uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r. zawierało następujące uwagi do ww. zapisów: 1) w odniesieniu do terenu MW/U.1, MW/U.2 oraz U.1 i U.2 ,dla których dopuszczono nadbudowę budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, należy wprowadzić doprecyzowanie zakresu ww. nadbudowy, która winna ograniczyć się do możliwości podniesienia kalenicy dachu bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wprowadzania nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji; 2) w § 7 ust 7 lit. a projektu tekstu planu miejscowego należy zrezygnować z dopuszczenia do realizacji w terenach MW/U.1, MW/U.2 oraz U.1 i U.2 nowych dachów łamanych i mansardowych. W związku z powyższym, zapisy odnośnie nadbudowy obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków zostały przeredagowane, przy zachowaniu intencji zawartych w uzgodnieniu. Projekt planu został po raz trzeci w części wyłożony do publicznego wglądu (grudzień 2021/styczeń 2022 r.). Należy podkreślić, iż w trakcie trwania procedury planistycznej Prezydent Miasta Krakowa uwzględniał uwagi w zakresie dopuszczenia nadbudowy budynku w terenach MW/U.1 oraz U.1. Jednak kolejne stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie wykluczały taką możliwość. Postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. organu ustawowo wskazanego do uzgadniania planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesienie do zabytków oraz nieruchomości, znajdujących się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, są wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy. Uzyskanie uzgodnień jest niezbędne, a Prezydent Miasta Krakowa ma obowiązek ich uwzględnienia celem kontynowania dalszych etapów postępowania planistycznego. W konsekwencji zostały wykonane wszystkie czynności planistyczne, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również w wynika ponawiania czynności w niezbędnym zakresie na skutek rozpatrzenia uwag. Nie ulega wątpliwości, iż w postępowaniu planistycznym może dochodzić do konfliktu pomiędzy różnymi wartościami, które wymagającymi wyważenia w planowaniu przestrzennym takimi jak: wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, czy też walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Taki konflikt wystąpił w niniejszej sprawie, rozpinający się pomiędzy z jednej strony stanowiskiem organu ochrony zabytków, wynikające w wpisu budynku do rejestru zabytków, położenia nieruchomości w obszarze wpisanym do rejestru zabytków, czy też objęciem obszaru strefą buforową obszaru wpisanego na listę światowego dziedzictwa UNESCO, a z drugiej oczekiwaniem współwłaściciela nieruchomości, co do swobodnego zagospodarowania terenu swojej własności. Należy wskazać, że skoro zarówno prawo własności, jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, to organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, i w określonych sytuacjach może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego. W przypadku nieruchomości położonych w rejonie ul. K. organy planistyczne gminy przyznały prymatom wartościom wynikających z ochrony walorów zabytkowych z uwagi na stanowisko organu ochrony zabytków, a także objęcie obszaru strefą buforową UNESCO. Wprowadzona regulacja planistyczna umożliwi zachowanie walorów zabytkowych obiektów budowlanych, regulacja była konieczna, ponieważ na skutek zagospodarowania terenu w oparciu o wytyczne decyzji lokalizacyjnych następowała utrata walorów zabytkowych obszaru, a równocześnie zapisy planu nie uniemożliwiają wykonania nowych robót budowlanych w budynku, zgodnie z wytycznymi określonymi w § 18 i § 21 planu. W związku z tym nie można twierdzić, że na skutek ustaleń planistycznych całkowicie zostało ograniczone prawo do zabudowy właścicieli ww. nieruchomości. W ocenie organu, w postępowaniu planistycznym nieuniknione jest ujawnianie się sprzecznych interesy różnych podmiotów. Niemniej rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Dlatego w ocenie organu sporządzającego projekt MPZP, w toku postępowania planistycznego zachowana została równowaga pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie.

Wyrokiem z 27 października 2022 r. II SA/Kr 957/22 WSA w Krakowie oddalił skargę.

Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2024 r. II OSK 576/23, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

NSA stwierdził, że bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 17 pkt 9, art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., które sprowadzają się do trzech, ściśle ze sobą powiązanych, zagadnień. Po pierwsze, że projekt planu, zmodyfikowany na skutek stanowiska MWKZ zawartego w postanowieniu z 4 listopada 2021 r., powinien być ponownie przedstawiony do uzgodnienia konserwatorowi zabytków. Po drugie, że wspomniane postanowienie MWKZ z 4 listopada 2021 r. nie zostało w pełni uwzględnione w uchwale, albowiem brak jest w treści tej uchwały zakazu "wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji" dla terenów MW/U.1 oraz U.1., na których znajduje się nieruchomość, której współwłaścicielem jest skarżącą. Po trzecie, że sporne postanowienia uchwały zostały opracowane w oparciu o "niezgodne z prawem, nieumotywowane, sprzeczne w swojej treści postanowienie" MWZK z 4 listopada 2021 r. Odnosząc się do tych zagadnień NSA wskazał, że w sprawie nie zachodziła potrzeba ponowienia uzgodnień z MWKZ. Ponowienie uzgodnień dokonywane jest "w niezbędnym zakresie" (zob. art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Oznacza to, że nie w każdym przypadku zmiany projektu planu konieczne jest ponowne wystąpienie do organu współdziałającego. Obowiązek taki aktualizuje się wówczas, gdy plan wprowadza nowe ustalenia istotne z punktu widzenia kompetencji danego organu uzgodnieniowego. Przy czym nie ma obowiązku ponowienia uzgodnień z organem współdziałającym w sytuacji, gdy zmiana do projektu planu polega na wprowadzeniu do tego projektu elementów wskazanych w postanowieniu uzgodnieniowym tego organu. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Istota warunkowego uzgodnienia dokonanego postanowieniem MWKZ z 4 listopada 2021 r., w odniesieniu do terenów MW/U.1 oraz U.1., sprowadzała się do dopuszczenia wyłącznie nadbudowy polegającej na podniesieniu kalenicy dachu budynku bez zmiany wysokości górnej krawędzi elewacji oraz wyłączeniu możliwości wprowadzenia dachów mansardowych, które to rozwiązania przewidziano w projekcie uchwały przedłożonym MWKZ do uzgodnienia (edycja z czerwca 2021 r.). Zasadnie w skardze wskazano, że w tekście uchwały nie znalazł się fragment uzgodnienia obejmujący zwrot "i wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji". Rzecz jednak w tym, że ten fragment uzgodnienia należy odczytywać w kontekście całości postanowienia MWZK z 4 listopada 2021 r. Całościowa analiza tego postanowienia, uwzględniająca również cechy charakterystyczne elementu architektonicznego, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (odpowiadająca wysokości budynku od poziomu terenu do połączenia elewacji z dachem), prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zwrot "i wprowadzenia nowej kondygnacji jako piętra czytelnego w elewacji" nie wprowadzał nowych warunków, ale tylko wskazywał na cel warunku zawartego w tym uzgodnieniu. Cel ten został w uchwale osiągnięty (zob. § 18 § ust. 4 pkt 3 lit.b oraz § 21 ust. 5 pkt 3 lit.b uchwały). Zapobieżeniu obejścia tego postanowienia służy pośrednio m.in. drugi z warunków zawarty w postanowieniu z 4 listopada 2021 r., dotyczący wyłączenia możliwości wprowadzenia dachów łamanych i mansardowych (zob. § 7 ust. 7 pkt 2 lit.a-b uchwały odczytywany w porównaniu z wersją projektu uchwały z czerwca 2021 r.). NSA zaznaczył, że w zaskarżonym wyroku WSA trafnie zwrócono uwagę na niekonsekwencję stanowiska skarżącej, która z jednej strony twierdzi, że Plan Miejscowy uniemożliwia jej nadbudowę kamienicy oraz wprowadzenie dachu mansardowego na skutek postanowienia MWKZ z 4 listopada 2021 r., a z drugiej strony twierdzi, że plan miejscowy nie realizuje wspomnianego postanowienia uzgodnieniowego. Nie mogły również odnieść skutku zarzuty skargi kasacyjnej w ramach których skarżąca zarzuca Radzie, że uchwaliła Plan Miejscowy kierując się postanowieniem uzgodnieniowym MWKZ z 4 listopada 2021 r. Uzgodnienie projektu planu miejscowego z innym, wskazanym w przepisach organem (art. 17 pkt 6 lit.b u.p.z.p.), w odróżnieniu od opinii (art. 17 pkt 6 lit.a u.p.z.p.) jest wiążące dla organu przy tworzeniu planu miejscowego. Organ gminy może z takim postanowieniem uzgodnieniowym się nie zgodzić i wówczas powinien zakwestionować go w drodze zażalenia, a następnie ewentualnie w drodze skargi do sądu administracyjnego (art. 24 i 25 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Jeżeli jednak organ gminy nie skorzysta z takiej możliwości, wówczas nie może uchwalić planu miejscowego sprzecznego z ostatecznym postanowieniem uzgodnieniowym. Zagadnienie to należy natomiast odróżnić od kwestii środków prawnych, jakie przysługują właścicielowi danej nieruchomości, co do której przeznaczenie lub zasady zagospodarowania wprowadzone w planie miejscowym zostały zdeterminowane postanowieniem uzgodnieniowym. Konsekwencją skutecznego skorzystania z takich środków prawnych przez właściciela nieruchomości może być stwierdzenie nieważności danego planu w granicach interesu prawnego skarżącego.

NSA stwierdził dalej, że zasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim podważają one stanowisko WSA w Krakowie, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności planu miejscowego z uwagi na istotne naruszenia prawa popełnione przez organ uzgadniający, które to naruszenia zdeterminowały kwestionowane przez stronę skarżącą postanowienia planu miejscowego. Zdaniem NSA, art. 17 pkt 6 lit.b oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 135 p.p.s.a., odczytywane w powiązaniu z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 64 oraz art. 184 Konstytucji RP, należy interpretować w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając skargę właściciela nieruchomości na plan miejscowy, którego postanowienia ograniczające prawo własności skarżącego zostały zdeterminowane stanowiskiem organu uzgadniającego projekt planu miejscowego, może stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącego, z uwagi na wydanie postanowienia uzgodnieniowego z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając ten pogląd NSA wskazał, że obowiązujące przepisy nie pozwalają właścicielowi nieruchomości położonej na terenie objętym projektowanym planem miejscowym na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe podjęte na podstawie art. 17 pkt 6 lit.b w zw. z art. 24 i art. 25 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., a następnie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane przez organ drugiej instancji. Postępowanie zmierzające do uchwalenia planu miejscowego (tzw. postępowanie planistyczne) nie jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym, do którego nie stosuje się k.p.a., w tym art. 28 k.p.a. Stronami postępowania uzgodnieniowego w ramach procedury planistycznej są jedynie gmina i organ uzgadniający. Stronami takiego postępowania nie są w szczególności właściciele nieruchomości objętych projektem planu. Konsekwentnie, w orzecznictwie przyjmuje się również, że właściciel nieruchomości zlokalizowanej na terenie objętym danym planem miejscowym nie jest uprawniony do zainicjowania postępowań nadzwyczajnych dotyczących ostatecznych postanowień uzgodnieniowych, które zdeterminowały treść tego planu. W procedurze planistycznej nie przewidziano rozwiązań dotyczących doręczenia postanowienia uzgodnieniowego innym organom niż wójt (burmistrz, prezydent miasta), a dopuszczenie możliwości kwestionowania takiego postanowienia przez bliżej nieokreślony, zwykle bardzo liczny, krąg osób zainteresowanych, doprowadziłoby do paraliżu procedury planistycznej.

Brak możliwości bezpośredniego zakwestionowania postanowienia organu uzgodnieniowego determinującego przeznaczenie lub sposób zagospodarowania nieruchomości przez właściciela nieruchomości położonej na terenie danego planu miejscowego nie oznacza jednak, że taki właściciel może być pozbawiony skutecznej ochrony sądowej przed nieuzasadnionym ograniczeniem jego prawa własności przez prawodawcę lokalnego. Należy podkreślić, że wymóg zapewnienia skutecznej ochrony sądowej jest aktualnie standardem konstytucyjnym, a także międzynarodowym. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku, że dokonując kontroli planu miejscowego sąd administracyjny nie posiada kompetencji do oceny poprawności i prawidłowości samych wytycznych wynikających z uzgodnień MWKZ, a jedynie ma obowiązek zbadać czy te uzgodnienia znalazły odzwierciedlenie w treści planu miejscowego. Należy dodać, że żaden przepis prawa krajowego nie wyłącza takiej możliwości. W szczególności, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest mowa ogólnie o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniu trybu jego sporządzania, a także naruszeniu właściwości organów w tym zakresie. Jeszcze bardziej ogólną formułę przewidziano w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., gdzie jest mowa o nieważności uchwały podjętej z istotnym naruszeniem prawa. Przepisy te należy interpretować w powiązaniu z obowiązkiem sądu I instancji objęcia kontrolą aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Lege non distinguente, art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie również do spraw ze skargi na akty prawa miejscowego. Przeciwne stanowisko nie tylko naruszałoby prawo do skutecznej kontroli sądowej aktu administracyjnego ograniczającego prawo własności, ale byłoby również nie do pogodzenia z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP).

Kolejnym argumentem natury systemowej, który przemawia za przyjętą w niniejszym wyroku wykładnią, jest odwołanie się do stanowiska NSA zajętego na gruncie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W świetle tego przepisu, zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przysługuje wyłącznie inwestorowi. Celem tego przepisu jest przyspieszenie procesu wydawania decyzji o warunkach o zabudowy poprzez uniemożliwienie innym stronom niż inwestor kwestionowania postanowienia uzgodnieniowego w drodze zażalenia, a co za tym idzie również skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle utrwalonego stanowiska NSA, ograniczenie wprowadzone w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie skutkuje tym, że inne strony niż inwestor mogą być w ogóle pozbawione prawa sądowej kontroli stanowiska organu uzgadniającego. Tym samym, postanowienie uzgodnieniowe należy traktować jako akt podjęty w granicach sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy (art. 135 p.p.s.a.), a wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego podjęte zostało zaskarżone rozstrzygnięcie. Skoro dopuszczalna jest pośrednia kontrola, w trybie art. 135 p.p.s.a., postanowienia organu uzgodnieniowego w ramach rozpoznawania skargi na decyzję o warunkach zabudowy wniesionej przez stronę inną niż inwestor, to tym bardziej za dopuszczalną należy uznać taką kontrolę w ramach skargi na plan miejscowy wniesionej przez właściciela nieruchomości, którego prawo własności zostało ograniczone w tym planie na skutek stanowiska zajętego przez organ współdziałający.

NSA zauważył, że w odniesieniu do tej samej nieruchomości i tego samego zamierzenia inwestycyjnego skarżąca skutecznie zakwestionowała w ramach postępowania zażaleniowego przed Ministrem odmowę uzgodnienia projektu decyzji przez MWKZ. Istotne jest również, że stanowisko Ministra zostało poprzedzone, wydaną na wniosek tego organu, opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 14 października 2019 r. W świetle tej opinii, postanowień Ministra, a także stanowisk MWKZ zajętych przed wydaniem przywołanych na wstępie decyzji o warunkach zabudowy z 8 września 2021 r. oraz 22 grudnia 2021 r., względy ochrony zabytków nie stały na przeszkodzie nadbudowie oraz wprowadzeniu dachu mansardowego. Stanowiska zajęte przez MWKZ w postanowieniu z 4 listopada 2021 r. odbiega zasadniczo od poprzednich stanowisk tego organu oraz Ministra, a także ustaleń Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Stanowisko MWKZ zajęte w postanowieniu z 4 listopada 2021 r. nie zawiera przy tym rzeczowego uzasadnienia. WSA w Krakowie oddalając skargę na Plan Miejscowy w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, uchylił się od kontroli spornego postanowienia MWZK. W tym kontekście należy zauważyć, że skutkiem wadliwego ustalenia przez WSA w Krakowie zakresu głębokości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzanej w sprawie ze skargi na plan miejscowy, było również naruszenie, powołanego w skardze kasacyjnej, art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera bowiem rzeczowego stanowiska tego Sądu w odniesieniu do zarzutów skargi, w ramach których skarżąca zwracała uwagę na arbitralność stanowiska MWKZ.

Zdaniem NSA, ponieważ WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób rzeczowy do zarzutów skargi, w ramach których skarżąca zwracała uwagę na arbitralność stanowiska MWKZ, konieczne było uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (art. 185 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Krakowie będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne, w tym te dotyczące zakresu głębokości kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na plan miejscowy. Równocześnie należy wskazać, że w razie ewentualnego podzielenia przez WSA w Krakowie zarzutów skargi co do przekroczenia przez MKZW, w realiach tej sprawy, granic swobodnego uznania, WSA w Krakowie nie może, jak postuluje to skarżąca, stwierdzić nieważności postanowień Planu Miejscowego w całości, ale tylko w granicach indywidualnego interesu prawnego skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Wstęp powyższy, zawierający syntetyczne ujęcie istoty kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na akt prawa miejscowego, pozwala przejść do nakreślenia istotnych aspektów faktycznych sprawy.

Na wstępie trzeba dostrzec, że skarżąca jako współwłaściciel działki nr [...] obr[...], ma bezdyskusyjny interes prawny we wniesieniu skargi, w zakresie naruszenia zapisami planu jej prawa własności. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi, jak o tym była wyżej mowa. Zatem o możliwej lub niemożliwej perspektywie ewentualnych obiektywnych naruszeń będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Trzeba dalej wskazać, że Sąd, badając procedurę planistyczną, nie dostrzega naruszeń w tym względzie, zaś tożsamą ocenę prawną w tym zakresie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny, badając ją przy uprzednim rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej.

Z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a., czyli związanie sądu oceną prawną wyrażoną przez NSA w sprawie II OSK 576/23, należy w tym miejscu zwięźle ją przytoczyć.

Rozpoczynając od kwestii związanych z procedurą: NSA wskazał, że w sprawie nie zachodziła potrzeba ponowienia uzgodnień z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (MWKZ), z uwagi na fakt, że wprowadzono do Planu elementy wskazane w postanowieniu uzgodnieniowym. Dalej: Rada Gminy nie mogła uchwalić Planu o innej treści niż uzgodniona, albowiem jest związana takim uzgodnieniem przy tworzeniu planu miejscowego. Od strony formalnej więc NSA nie dostrzegł istotnych wad procedury uchwalania Planu.

Natomiast zasadnicze dla wskazań NSA okazało się zagadnienie, czy możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd administracyjny postanowienia uzgodnieniowego organu, w tym przypadku MWKZ. W ocenie NSA, sąd administracyjny może stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącego, z uwagi na wydanie postanowienia uzgodnieniowego z istotnym naruszeniem prawa ( chyba że wcześniej została przez ten sąd dokonana jednostkowa kontrola tego postanowienia i sąd oddalił skargę gminy). Należy mieć przy tym na uwadze, że ta pośrednia kontrola legalności stanowiska organu uzgadniającego musi być prowadzona przez sąd administracyjny z uwzględnieniem tego, że chodzi o stanowisko organu wyspecjalizowanego w danej dziedzinie ( w tym przypadku ochronie zabytków), który działa w ramach uznania administracyjnego i oceny sądu nie mogą zastępować jego ocen. Sąd powinien się wobec tego koncentrować na tym, czy organ działał w ramach swoich kompetencji, oraz czy nie przekroczył w sposób oczywisty granic swobodnego uznania, działając w sposób arbitralny, dowolny, nie mający rzeczowego oparcia w stanie prawnym lub zebranym materiale. Na wypadek stwierdzenia przekroczenia granic uznania administracyjnego, sąd powinien orzec w granicach interesu prawnego skarżącej, czyli tylko w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...].

Mając na uwadze powyższe wskazania, Sąd nie ma wątpliwości, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, wydając postanowienie z 4.11.2021r. działał w granicach swoich kompetencji.

Natomiast należy bliżej przyjrzeć się zagadnieniu, czy działał w ramach uznania administracyjnego, czy też poza granicami tego uznania. Należy to uczynić, mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy.

W ramach tego materiału zgromadzono dowody świadczące o tym, że skarżąca uzyskała dwie decyzje o warunkach zabudowy odnośnie nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...] w 2021r. Pierwsza z nich, z dnia 8.09.2021r. ustalała warunki zabudowy dla nadbudowy budynku na działce nr [...], z dachem mansardowym /k.55 akt sąd./. Druga z nich, z dnia 22.12.2021r. także ustalała warunki zabudowy dla nadbudowy budynku na działce nr [...], z dachem dwuspadowym /k.52 akt sąd./. Z akt sądowych wynika, że skarżąca nie uzyskała pozytywnego uzgodnienia dla tych inwestycji w zakresie organu ochrony zabytków i w trakcie postępowań składała zażalenia w obu sprawach. Zostały one pozytywnie rozpatrzone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego /k.68 i 70/, w konsekwencji czego postanowienia o odmowie uzgodnienia MWKZ zostały uchylone. Minister opierał się w swoich rozstrzygnięciach na opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 14.10.2019r. /k.59 akt sądowych/. Należy zauważyć, że postanowienie uzgadniające z 4.11.2021r. w procedurze planistycznej zapadło w stosunkowo niedługim czasie po zakończeniu postępowań o ustalenie warunków zabudowy, gdzie przedmiotowa opinia pełniła kluczową rolę. Z tych względów należy przytoczyć jej konkluzje.

Przede wszystkim Instytut podkreśla, że stanowisko MWKZ w zakresie podniesienia wysokości kalenicy ( nadbudowy) i dachu mansardowego, że mianowicie jest to działanie ahistoryczne i niewłaściwe ze stanowiska konserwatorskiego, może być uznane jako częściowo zasadne, ale jest całkowicie niespójne z rozstrzygnięciami konserwatorskimi dla obiektów sąsiednich i nieuwzględniające przekształceń, w rezultacie których takie nadbudowy i rodzaj przekrycia dachowego już zostały wprowadzone ( ul. [...] [...] bądź uzgodnione, przy czym w części tej zabudowy organ ochrony zabytków zaakceptował ( decyzjami administracyjnymi) wymianę oryginalnej historycznej substancji na współczesną zabudowę, znacznie wyższą ( dopasowaną wysokością do zrealizowanych i zrealizowanych nadbudów kamienic bloku), przykrytą dachami mansardowymi z lukarnami. Nowy wyższy budynek z dachami mansardowymi ( ul. [...]) będzie stanowił bezpośrednie sąsiedztwo kamienicy przy ul. [...]. Odmowa uzgodnienia wpłynie na niekorzystne zróżnicowanie form budynków w bloku zabudowy ulic [...]. Zarówno nadbudowy kamienic, jak i ahistoryczna forma dachu mansardowego już bowiem została do tej zabudowy wprowadzona. Co więcej, w opinii wskazano, że nadbudowa, jak i wprowadzenie dachu mansardowego przy ul. [...] może mieć pozytywny wpływ na układ i formę tego bloku zabudowy, przyczyniając się do zmniejszenia zaistniałych dysproporcji i zakłóceń pierwotnego układu o wyrównanej wysokości. Rozwiązanie historyczne ( dachy dwu i wielospadowe) jest nieaktualne w związku z wprowadzeniem dachów mansardowych w zabudowie bloku i zastosowanie takiego dachu jednostkowo nie przyczyni się do poprawy stanu zachowania i zagospodarowania tego bloku, lecz znacząco zwiększy dysharmonię jego układu i formy. Następnie opinia szczegółowo wymienia inwestycje, które zostały przez MWKZ lub MKZ zaakceptowane do realizacji, bądź już zrealizowane, w omawianym kwartale zabudowy, z dopuszczeniem nadbudowy lub/i dachu mansardowego. Są to inwestycje w budynkach przy ul. [...], [...] ul. [...] ul. [...] (nadbudowa z dachem mansardowym zrealizowana), ul. [...], [...] Jednym z najważniejszych (i wspólnych dla wszystkich inwestycji) elementów zamierzonych robót budowlanych, mających zasadnicze znaczenie dla bloku zabudowy ul. [...], stanowiącego składnik wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno – architektonicznego dzielnicy [...] w Krakowie, była nadbudowa budynków z adaptacją poddaszy do celów mieszkalnych i wprowadzenie dachów mansardowych z lukarnami. Organy ochrony zabytków konsekwentnie akceptowały tego rodzaju przekształcenie poszczególnych budynków na każdym etapie inwestycji. W najbliższym sąsiedztwie budynku przy ul. [...] , przy ul. [...], zrealizowano nadbudowę z wprowadzeniem dachu mansardowego. Nadbudowę zrealizowano także w kamienicy przy ul. [...].Opinia wskazywała, że odmowa uzgodnienia decyzji przez MWKZ ( w sprawie o ustalenie warunków zabudowy) odbiega od przyjętego przez ten organ i konsekwentnie przez wiele lat utrzymywanego stanowiska konserwatorskiego. Konkludowała, że odmowa uzgodnienia nadbudowy z dachem mansardowym przyczyni się wprawdzie do zachowania historycznej formy kamienicy przy ul. [...], ale nie będzie miała wpływu na zachowanie formy i gabarytów całego bloku zabudowy przy ul. [...] , a co za tym idzie, na ochronę wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno – architektonicznego dzielnicy [...]. Ta konkluzja z jej uzasadnieniem ma kluczowe znaczenie dla oceny stanowiska konserwatorskiego w niniejszej sprawie.

Stanowisko Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ramach procedury planistycznej było wyrażane kilkakrotnie. I-sze postanowienie z dnia 13.11.2019r. było odmową uzgodnienia projektu planu, który zawierał zarówno dozwolenie dachów mansardowych, jak i nadbudowy w interesujących nas terenach. Do tego postanowienia Sąd jeszcze powróci. Kolejno przedłożony do uzgodnienia w październiku 2020r. projekt zawierał zapis o dachach mansardowych, ale bez nadbudowy i tutaj miało miejsce milczące uzgodnienie / T.II k. 000977/. Następny projekt przedłożony do uzgodnienia ( z dachami mansardowymi i nadbudową) doczekał się odmowy uzgodnienia ( postanowienie z dnia 14 kwietnia 2021r.) /T.5, k.002337/ . Z kolei postanowieniem z dnia 23.06.2021r. projekt uzgodniono pozytywnie; jakkolwiek dopuszczał on dachy mansardowe, to jednak bez nadbudowy /T.5, k. 002507/. Ostatnie postanowienie z dnia 4.11.2021r. uzgadniało pozytywnie projekt, pod warunkiem limitowania wysokości nadbudowy oraz rezygnacji z dachów łamanych i mansardowych, co, jak wiadomo, stało się treścią uchwalonego Planu.

Jak chodzi o uzasadnienie przez MWKZ swego stanowiska, to istotnie postanowienie z 4.11.2021r. takowego nie zawiera. Niemniej we wcześniejszych rozstrzygnięciach, które również dotyczyły spornego zagadnienia, można takie uzasadnienie odnaleźć. Mianowicie w pierwszej odmowie uzgodnienia z 13.11.2019r. MWKZ wskazał, że kamienice w rejonie ul. [...] ujęte są w gminnej ewidencji zabytków, a cały obszar – w obrębie układu urbanistycznego dawnego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków [[...]], który podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej. Sprawą nadrzędną jest zachowanie i eksponowanie w układzie oraz krajobrazie tego terenu, wszystkich wartości zabytkowych; nowe wartości muszą być bezwzględnie podporządkowane wartościom zabytkowym, ukształtowanym przez historię. Identyczne uzasadnienie powtórzył MWKZ w uzasadnieniu odmowy uzgodnienia z 14.04.2021r.

Jak z powyższego wynika, głównym powodem odmowy dopuszczenia nadbudowy ( a także dachów mansardowych, choć w trakcie procedury planistycznej, w tym zakresie MWKZ dopuścił przejściowo wyjątek) w rejonie ul. [...] była chęć ochrony układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Rzecz jednak w tym, że od lat 2000-ych ten sam Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wespół z Miejskim Konserwatorem Zabytków uzgadniali i opiniowali szereg inwestycji polegających na nadbudowach budynków, z dopuszczeniem dachów mansardowych, w całym kwartale zabudowy, a także w najbliższym sąsiedztwie kamienicy przy ul. [...], co wynika z przytoczonej wyżej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Doprowadziło to do sytuacji, że pozostawienie budynku przy ul. [...] w obecnym stanie co do wysokości, będzie stanowić dysonans w stosunku do sąsiedniej zabudowy.

W tej sytuacji stanowisko MWKZ wyrażone w postanowieniu z 4.11.2021r. jest całkowicie niezrozumiałe, sprzeczne ze stanem faktycznym i własnymi ocenami organu, wyrażonymi w innych postępowaniach, gdzie chodziło o pobliskie inwestycje. Skoro zatem stanowisko Instytutu Dziedzictwa Narodowego, wsparte rozstrzygnięciami Ministra w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy - wyraża pogląd, że odmowa nadbudowy budynku przy ul. [...] nie przyczyni się do zachowania historycznego ładu urbanistycznego ze względu na istniejące i projektowane przekształcenia terenu – to odmowę uzgodnienia z dnia 4.11.2021r. MWKZ wspartą na przeciwnej tezie trzeba ocenić jako arbitralną, dokonaną z pominięciem istniejących opinii, dowolną i nie mającą rzeczowego oparcia w zebranym materiale.

W tej sytuacji trzeba stwierdzić, że organ ochrony zabytków w sposób oczywisty przekroczył granice swobodnego uznania. W konsekwencji, jak to wskazał NSA w wiążącym wyroku II OSK 576/23, Sąd mógł stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego, z uwagi na wydanie postanowienia uzgodnieniowego z istotnym naruszeniem prawa i tak też Sąd uczynił, przyznając w tym zakresie rację skarżącej.

Sąd wobec tego stwierdził nieważność zapisów dotyczących limitowania nadbudowy oraz nakazu realizacji innych niż mansardowe dachów w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. – w granicach interesu prawnego skarżącej, czyli w odniesieniu do działki nr [...] obr. [...], na którym jest posadowiona kamienica przy ul. [...].

Skarga została natomiast oddalona w zakresie żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, gdyż nie ma ku temu powodów. W szczególności we wspomnianym wiążącym wyroku NSA wyjaśnił, że inkryminowane postanowienie uzgadniające było prawidłowe pod względem formalnym i jako takie, nie może prowadzić do unieważnienia całej uchwały.

Skarga została również oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w zakresie, w jakim żądała unieważnienia: § 7 ust. 7 pkt 2 lit. b i c, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. a i c oraz § 21 ust. 5 pkt 3 lit. a i c, albowiem wspomniane zapisy nie dotyczyły nadbudowy czy dachów mansardowych, a skarżąca nie uzasadniła konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.