Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi L.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

L.S., reprezentowana przez córkę M.S., na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

(Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm.) - dalej jako "u.s.u.s.", w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.", wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - dalej jako "ZUS", z wnioskiem o umorzenie: całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, całości zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych wynikających z zadłużenia z tytułu ww. składek. Ewentualnie wniesiono o umorzenie części zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.

W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzją z dnia 8 stycznia 2015 r. ZUS ustalił stan zadłużenia L.S. z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na łączną kwotę 51.895,36 zł. Wskazano, że wnioskodawczyni nie miała możliwości merytorycznego ustosunkowania się do tej decyzji, a odwołanie od niej zostało odrzucone ze względów formalnych.

W dalszej kolejności wskazano na kluczowy w niniejszej sprawie fakt zdarzenia losowego (jednocześnie przyczynę powstałego zadłużenia), który miał miejsce w październiku 2009 r., a mianowicie ciężkiego udaru niedokrwiennego mózgu męża wnioskodawczyni, wspólnie z nią zamieszkującego. Podano, że u R.S. rozpoznano udar mózgu niedokrwienny - niedowład lewostronny, cukrzycę typu 2, nadciśnienie tętnicze i zakrzepicę żyły podkolanowej lewej. Zdarzenie to oraz konieczność opieki nad członkiem rodziny uniemożliwiały i uniemożliwiają wnioskodawczyni wykonywanie pracy zarobkowej pozwalającej na opłacenie należności. Zaznaczono, że trudna sytuacja życiowa i brak środków do życia spowodowały intensywniejsze leczenie psychiatryczne L.S. Nasilenie się objawów chorobowych powoduje, że osoba ta, będąca w podeszłym wieku (63 lata), cierpi na nerwicę, stany lękowe, a w przekonaniu rodziny przestaje działać z rozeznaniem, nie pojmuje skutków czynności przez nią podjętych, co powoduje, że nieracjonalne byłoby prowadzenie przez nią działalności gospodarczej.

Podano, że obecnie rodzina S. żyje z emerytury R.S., która wynosi 1.783,55 zł, zaś w 2016 r. L.S. nie osiągnęła dochodu.

Do niezbędnych potrzeb życiowych zaliczono wydatki miesięczne na: leki R.S. (110 zł), opłaty za mieszkanie (535,04 zł), leki L.S. (60 zł), wyżywienie (700-800 zł), rachunki za prąd (150 zł), rachunki za gaz (160 zł), raty za lodówkę (55 zł), co łącznie daje kwotę 1.770,04 zł - 1.870,04 zł. Oznacza to,

że w niektórych miesiącach wydatki na niezbędne utrzymanie przekraczają dochód rodziny. Podkreślono, że zalecana rehabilitacja R.S. wymagała przeznaczenia wszelkich oszczędności rodzinnych, co spowodowało konieczność życia rodziny na minimalnym poziomie, wręcz poniżej minimum socjalnego. Wskazano również, że jedynym majątkiem L.S. i jej męża jest mieszkanie, w którym wspólnie zamieszkują, na którym ustanowiono hipotekę przymusową.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz

art. 28 w zw. z art. 32 u.s.u.s., odmówił L.S. umorzenia należności z tytułu składek na:

– ubezpieczenie społeczne za miesiące: kwiecień, lipiec, sierpień i listopad 2006 r., styczeń, luty, kwiecień i listopad 2007 r., kwiecień, czerwiec, lipiec i sierpień 2008 r., marzec, czerwiec i wrzesień 2009 r., od maja do sierpnia 2010 r., od listopada 2011 r. do marca 2015 r., w łącznej kwocie 59.933,23 zł;

– ubezpieczenie zdrowotne za miesiące: listopad 2004r., od stycznia do marca 2005 r., od maja 2005 r. do marca 2015 r., w łącznej kwocie 44.838,91 zł;

– Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące: kwiecień, lipiec, sierpień i listopad 2006 r., styczeń, luty, kwiecień i listopad 2007 r., kwiecień, czerwiec, lipiec i sierpień 2008 r., marzec i czerwiec 2009 r., w łącznej kwocie 1.148,75 zł.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł m.in., że umorzenie należności z tytułu składek ma charakter bardzo wyjątkowy i musi być uzasadnione zaistnieniem ściśle określonych przesłanek. Ten wyjątkowy charakter umorzenia należności wynika przede wszystkim z faktu, że obowiązek opłacania należnych składek ma charakter obligatoryjny, a wszystkie odstępstwa od tej zasady muszą być uzasadnione zaistnieniem bardzo szczególnych okoliczność, z których jednoznacznie wynika, że nie ma możliwości odzyskania należności obecnie i w przyszłości. W ocenie organu, w przypadku wnioskodawczyni taka sytuacja nie zachodzi, gdyż prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który posiada stałe dochody z tytułu emerytury. Również L.S. posiada stałe dochody w formie świadczenia emerytalnego i chociaż są to dochody niewystarczające na jednorazową spłatę zadłużenia, to mogą zagwarantować spłatę zadłużenia w systemie ratalnym. Można więc uznać, że obecna sytuacja finansowa ma charakter przejściowy. ZUS przyznał, że aktualnie wnioskodawczyni jest w trudnej sytuacji finansowej, jednakże nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych.

W wyniku wniosku L.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia 2 października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ administracji podał, że w okresie od 15 maja 2004 r. do 10 kwietnia 2017 r. wnioskodawczyni prowadziła działalność gospodarczą (usługi fotograficzne), przy czym w trakcie jej wykonywania nie opłacała należnych składek na ubezpieczenia. Organ wskazał również, że zaległości są objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Dyrektora Oddziału ZUS z rachunku bankowego, przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z ruchomości i pieniędzy oraz w ramach zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej przez komornika sądowego.

Odnośnie do sytuacji materialnej L.S. organ zauważył, że posiada ona mieszkanie o powierzchni 86 m2, na którym ZUS jako jedyny wierzyciel dokonał zabezpieczenia należności za okres od grudnia 2004 r. do listopada 2014 r. na łączną kwotę 91.583,46 zł i możliwe jest egzekwowanie należności z tej nieruchomości. Wskazano, że wnioskodawczyni nie posiada żadnych pojazdów, natomiast ze złożonych dokumentów wynika, iż posiada inne składniki mienia ruchomego, tj. lodówka, pralka, odkurzacz.

Następnie organ administracji podał, że L.S. prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem, a łączny dochód małżonków wynosi 2.531,63 zł, w tym: świadczenie emerytalne męża - 1.783,55 zł, świadczenie emerytalne wnioskodawczyni - 595,08 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny męża - 153 zł. Natomiast szacunkowe łączne wydatki miesięczne organ ustalił na kwotę 1.988,38 zł, na które złożyły się: opał - 165 zł, energia elektryczna - 166,34 zł, opłaty za telewizję - 52 zł, opłaty za telefon i Internet -140 zł, dodatkowe leki - 130 zł, wydatki na komunikację oraz transport - 70 zł, środki czystości - 160 zł, odzież i ubrania - 200 zł, zobowiązania u osób fizycznych - 100 zł, wydatki za pożyczkę na wymianę pieca gazowego - 100 zł. Ponadto organ uwzględnił wydatki związane z koniecznością regulowania czynszu (535,04 zł) oraz wydatki na leczenie wskazane w oświadczeniu z dnia 5 maja 2017 r. (170 zł). Przeprowadzona analiza sytuacji materialnej, oparta na złożonych przez wnioskodawczynię dokumentach, pozwoliła organowi oszacować kwotę 543,25 zł jako pozostającą do dyspozycji wnioskodawczyni, która może zostać przeznaczona na spłatę zadłużenia w ratach.

Organ podniósł następnie, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s. Analizując wymienione w tej regulacji przypadki ZUS wskazał, że z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s., tj. śmierć dłużnika. Również przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. w stosunku do zadłużenia wnioskodawczyni nie zachodzą, gdyż nie prowadzono postępowania upadłościowego ani likwidacyjnego jej działalności gospodarczej. Zdaniem organu, nie można również stwierdzić, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s., zaistniały w przypadku strony, gdyż naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

Z ustaleń ZUS wynika natomiast, że L.S. posiada mieszkanie o powierzchni 86 m2, na którym ZUS dokonał zabezpieczenia należności. Przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania, gdyż odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Z tych powodów organ uznał, że wobec wnioskodawczyni nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie decyzji o umorzeniu należności na tej podstawie.

Organ podniósł następnie, że w sytuacji, gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność ZUS może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Wskazano, że możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu z 31 lipca 2003 r. Organ podał, że do szczególnych sytuacji określonych w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia zalicza się przypadki:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

ZUS zaznaczył, że ponieważ wnioskodawczyni nie prowadzi już działalności gospodarczej, przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia nie ma

w sprawie zastosowania.

Organ wskazał następnie, że w postępowaniu o umorzenie należności z tytułu składek, jak i z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy strona przedstawiła dokumenty, które po ich przeanalizowaniu i poddaniu ocenie nie potwierdziły sytuacji przewidzianej w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r.

ZUS podał, że zgodnie z posiadanymi informacjami mąż wnioskodawczyni jest

w stanie po udarze mózgu z lewostronnym niedowładem i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika również, że wymaga stałej opieki osoby trzeciej. Ponadto R.S. cierpi na dolegliwości związane z dną moczanową i z tego tytułu zwiększyły się miesięczne wydatki związane z leczeniem. Organ przyznał, że sytuacja zdrowotna męża została udokumentowana i nie podlega wątpliwości, natomiast w kontekście sytuacji materialnej oszacowanej powyżej nie stwarza ona sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki wymuszałaby brak możliwości zarobkowania przez osobę zobowiązaną do zapłaty należności. Zwrócono uwagę, że aktualnie zarówno wnioskodawczyni, jak i jej mąż pobierają świadczenie emerytalne, a osiągane z tego tytułu dochody pokrywają ich podstawowe potrzeby.

Zdaniem organu, sytuacji materialnej prowadzonego przez wnioskodawczynię gospodarstwa domowego nie można uznać również za zagrażającą dalszej egzystencji, ponieważ ponoszone koszty miesięcznych opłat związanych z utrzymaniem (1.988,38 zł) nie powodują sytuacji związanej z niedostatkiem dochodów. Wskazano, że z osiąganych dochodów w prowadzonym dwuosobowym emeryckim gospodarstwie domowym wnioskodawczyni bieżąco reguluje zobowiązania. W ocenie organu, sytuacji L.S. nie można również zakwalifikować jako trudnej, ponieważ mimo wskazywanego we wniosku braku środków do życia nie korzysta ona ze środków pomocy społecznej, co może potwierdzać brak takiej konieczności z uwagi na osiąganie wystarczających dochodów powalających utrzymać prowadzone gospodarstwo domowe.

Końcowo organ zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni wskazała, iż zaprzestała prowadzenia działalności, co w sposób oczywisty nie może jej zwalniać z konieczności uregulowania zadłużenia. ZUS podniósł, że L.S. wskazała również brak środków finansowych oraz majątku pozwalającego na uregulowanie zadłużenia, natomiast w efekcie przeprowadzonej analizy możliwości płatniczych w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że wnioskodawczyni posiada środki finansowe pozwalające utrzymać gospodarstwo domowe.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego L.S., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ wszechstronnej oceny materiału dowodowego, dokonanie oceny w sposób wybiórczy z pominięciem istotnych okoliczności;

3. art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny, wbrew zasadom doświadczenia życiowego;

4. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu

w pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji, które fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędne uznanie, że sytuacja skarżącej nie usprawiedliwia umorzenia zaległych składek, w sytuacji, gdy jej stan majątkowy, zdrowotny, wiek oraz sytuacja rodzinna w pełni uzasadniają wydanie decyzji pozytywnej;

2. błędną wykładnię § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że możliwość umorzenia należności z tytułu składek istnieje w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia;

3. błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w zw. z art. 28

ust. 3a u.s.u.s., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wykładnię ww. przepisu wybiórczo, tj. pominięcie przesłanki możliwości uzyskiwania dochodu w kontekście dochodu umożliwiającego opłacenie należności w sytuacji przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny;

4. błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w zw. z art. 28

ust. 3a u.s.u.s., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że sprawowanie opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie stwarza sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki wymuszałaby brak możliwości zarobkowania przez osobę zobowiązaną do zapłaty należności;

5. błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. w zw. z art. 28

ust. 3a u.s.u.s., a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że świadczenie emerytalne stanowi możliwość zarobkowania w rozumieniu ww. przepisu oraz że wysokość uzyskiwanego świadczenia emerytalnego pozwala na opłacenie należności.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że koszt miesięcznego utrzymania ubezpieczonej i jej męża wynosi 1.988,38 zł, podczas gdy kwota ta wynosi 3.003,38 zł.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zaprezentowaną we wniosku o umorzenie należności składkowych. Dodatkowo zarzucono, że organ całkowicie pominął niektóre wydatki wskazane we wniosku, będące wydatkami niezbędnymi do prawidłowej egzystencji skarżącej i jej chorego męża, a przy tym nie uzasadnił nieuwzględnienia wskazywanych przez stronę twierdzeń. We wniosku o umorzenie należności strona podała bowiem, że na niezbędne koszty utrzymania gospodarstwa domowego składają się również: rachunki za gaz (ok. 160 zł miesięcznie), raty za lodówkę (55 zł miesięcznie) oraz wyżywienie (700-800 zł miesięcznie). Wydatki te zostały udokumentowane przez stronę,

a organ całkowicie je pominął. Podkreślono, że nieuznanie wydatków związanych

z wyżywieniem, a wskazanych we wniosku o umorzenie, stoi w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego oraz przepisami o pomocy społecznej i minimum egzystencjonalnym. Oczywiste jest bowiem, że skarżąca wraz z mężem w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych potrzebuje środków na zakup żywności, ze szczególnym uwzględnieniem choroby męża skarżącej i jego specjalnej diety.

Zdaniem strony, dowolnie przeprowadzona przez organ analiza materiału dowodowego doprowadziła do błędnych ustaleń, iż łączne miesięczne wydatki wynoszą 1.988,38 zł, a strona dysponuje wolnymi środkami pozwalającymi na spłatę zadłużenia w kwocie 543,25 zł. Wbrew twierdzeniom organu - strona nie posiada wolnych środków, gdyż miesięczne wydatki wynoszą 3.003,38 zł (1.988.38 zł + 160 zł + 55 zł + 800 zł), zaś łączne świadczenia emerytalne to kwota 2.531,63 zł. Oznacza to, że podstawowe wydatki często przekraczają dochody, a skarżąca nie dysponuje wolnymi środkami.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4.

W ust. 2 ww. artykułu przewidziano, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Wyjątek sformułowany w tym przepisie stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu 31 lipca 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), gdzie w § 3 ust. 1 postanowiono, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Użycie przez ustawodawcę w cytowanych wyżej przepisach sformułowania "może" oraz zwrotów nieostrych "w uzasadnionych przypadkach" i "ważny interes", oznacza, że mamy do czynienia z sytuacją tzw. uznania administracyjnego, która upoważnia organ administracji przy ustalonym stanie faktycznym do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonym (tak: Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). W wyroku z dnia 3 listopada 2000 r. sygn. akt III SA 8065/98 (LEX nr 47102) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie administracyjne wyraża się nie w swobodzie oceny istnienia w stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru, ale

w możliwości negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu. Należy jednak podkreślić, że przyznana organom administracji swoboda w rozstrzygnięciu nie oznacza dowolności. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji tzw. uznania administracyjnego organ administracji obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach sprawy wyniki tego badania.

Właściwa ocena występowania bądź braku przesłanek zastosowania ulgi w spłacie w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie tego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokładne wyjaśnienie i rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych (art. 7 k.p.a.). Ostatni wskazany przepis ma szczególnie istotne znaczenie w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W doktrynie podkreśla się, że stosowanie wynikającej z ww. artykułu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odnosi się nie tylko do prawa procesowego, gdyż wynikają z niej również zasady interpretacyjne dla prawa materialnego (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996 s. 56). W wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II OSK 213/16 (LEX nr 2399043) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy.

Podzielając w pełni przedstawiony pogląd wskazać należy, że art. 7 k.p.a. in fine ma zastosowanie przede wszystkim w odniesieniu do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 23 czerwca 1995 r. sygn. akt SA/Wr 2744/94 (LEX nr 26845) wskazując, że reguła wyrażona w art. 7 k.p.a. ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy. W literaturze podkreśla się, że możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz ZAKAMYCZE 2000, s. 139).

Należy również podkreślić, że sąd administracyjny nie jest kolejnym organem

w postępowaniu o udzielenie ulgi i nie dokonuje badania merytorycznej zasadności podjętej decyzji administracyjnej. Sąd bada natomiast, czy podjęta decyzja jest zgodna z przepisami postępowania i czy dokonanej przez organ podatkowy ocenie występowania przesłanek zastosowania ulgi nie można przypisać cech dowolności. Kontrola legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego jest więc ograniczona do badania prawidłowości postępowania organów, których wynikiem jest podjęcie decyzji administracyjnej.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania teoretyczne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ administracji w sposób niewłaściwy ocenił przesłankę udzielenia wnioskowanej ulgi związaną z indywidualnym interesem zobowiązanej. Należy bowiem podkreślić, że przy rozpoznawaniu wniosku o umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. (a więc regulacji, na które powołała się skarżąca we wniosku z dnia 6 marca 2017 r.) podstawową kwestią jest ocena, czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji - przedstawiając stan faktyczny - podał, że L.S. prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie

z mężem; dochody małżonków wynoszą 2.531,63 zł, w tym świadczenie emerytalne męża 1.783,55 zł, świadczenie emerytalne skarżącej 595,08 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny męża 153 zł. Szacunkowe łączne wydatki miesięczne organ wyliczył na kwotę 1.988,38 zł. Złożyły się na nie: opał (165 zł), energia elektryczna (166,34 zł), opłaty za telewizję (52 zł), opłaty za telefon i Internet (140 zł), dodatkowe leki (130 zł), wydatki na komunikację oraz transport (70 zł), środki czystości (160 zł), odzież i ubrania (200 zł), zobowiązania u osób fizycznych (100 zł), wydatki za pożyczkę na wymianę pieca gazowego (100 zł). Ponadto organ uwzględnił wydatki związane z koniecznością regulowania czynszu (535,04 zł) oraz wydatki na leczenie wskazane w oświadczeniu z dnia 5 maja 2017 r. (170 zł).

Należy podkreślić, że na s. 2 zaskarżonej decyzji ZUS zaznaczył, iż przeprowadził dogłębną analizę przedstawionych przez skarżącą wydatków, jednakże uwadze organu umknął tak podstawowy wydatek, jakim są koszty wyżywienia, których wysokość strona we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek określiła na kwotę 700-800 zł miesięcznie. Organ pominął również ponoszone przez skarżącą (i udokumentowane) wydatki za gaz w kwocie około 160 zł miesięcznie i spłacane raty za lodówkę w kwocie

55 zł miesięcznie (s. 5 akt administracyjnych).

W związku z powyższym nieprawidłowe jest stanowisko organu, że pozostająca do dyspozycji skarżącej kwota 543,25 zł może zostać przeznaczone na spłatę zadłużenia w ratach. Doliczenie do wydatków strony kwoty 700 zł ponoszonej miesięcznie na wyżywienie spowoduje nie tylko, że w dyspozycji skarżącej nie pozostanie żadna wolna kwota na spłatę zadłużenia (nawet w ratach), ale wręcz, że w jej budżecie powstanie niedobór środków finansowych. Tym samym, organ administracji nie ocenił należycie sytuacji materialnej skarżącej, na którą wpływa niewątpliwie konieczność ponoszenia kosztów wyżywienia (zwłaszcza w kontekście podnoszonej przez stronę - i niekwestionowanej przez organ - argumentacji dotyczącej stanu zdrowia R.S. wymagającego przestrzegania specjalistycznej diety). Bezsprzecznie, okoliczność ta jest niezwykle istotna w świetle przesłanek możliwości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności składkowych.

Należy przy tym zauważyć, że podana przez stronę wysokość kosztów wyżywienia nie odbiega od średnich kosztów ponoszonych w innych gospodarstwach domowych. Oceny wiarygodności tych wydatków można zatem dokonać bez konieczności odwoływania się do konkretnej dokumentacji potwierdzającej ich wysokość, a jedynie w oparciu o zasady doświadczenia życiowego. Zasady te są bowiem jednym z elementów, na podstawie których organ kształtuje swoje przekonanie o prawdziwości i wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów.

Domaganie się przez organ, aby strona przedkładała stosowną dokumentację na potrzeby udowodnienia faktu ponoszenia każdego wydatku, nawet takiego, którego ponoszenie nie powinno budzić wątpliwości, mogłoby czynić prawo do udzielenia ulgi w spłacie prawem iluzorycznym. Organ mógłby bowiem uznać, że prawo do ulgi nie przysługuje tylko z tej przyczyny, że strona nie przedłożyła wszystkich wymaganych dowodów, których przedłożenie nie jest ani możliwe, ani racjonalne i odmówić udzielenia ulgi uchylając się od dokonania oceny złożonego przez stronę oświadczenia o stanie majątkowym, które niewątpliwie jest dowodem obrazującym sytuację materialną i życiową strony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 47/15, LEX nr 1791435).

Należy powtórzyć, że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Należy zaakcentować, że podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca wszystkie ponoszone koszty utrzymania. W rozpoznawanej sprawie taka analiza została przeprowadzona nierzetelnie, gdyż organ pominął część ponoszonych przez skarżącą wydatków, w tym wydatków na wyżywienie.

Jak już wyżej zasygnalizowano - prawodawca posługując się kryterium ocennym (niedookreślonym) pozostawił organowi administracji margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić, że pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Stąd tak istotne przy wydawaniu decyzji opartych na tzw. uznaniu administracyjnym jest dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a ten w niniejszej sprawie nie został ustalony rzetelnie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji przeprowadzi analizę sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniając przy tym konieczność zaspokajania podstawowych potrzeb, wśród których jedną z najważniejszych jest odżywianie się. Dokonując tej analizy organ musi mieć na względzie istotę ubezpieczenia społecznego - jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 1045/08, LEX nr 564200).

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.