Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 9 sierpnia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 26 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 13 kwietnia 2023 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wpłynął wniosek A. S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. Wójt Gminy B. odmówił A. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, tj. na matkę E. J..

Wójt ustalił, że matka wnioskodawczyni E. J. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] r. i została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - okresowo do 31 marca 2025 r. Z orzeczenia wynika, że osoba ta wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Fakt ten potwierdza także wywiad środowiskowy. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast stopień znaczny ustalono od dnia 7 lutego 2023 r. Mąż E. J. - S. J. został decyzją Starosty C. z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie postanowienia sądu, na stałe umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w C. dla osób przewlekle somatycznie chorych (dalej: DPS w C.). Opiekę nad matką, która w listopadzie 2022 r. doznała udaru, sprawuje A. S., która oświadczyła, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki nie podejmuje zatrudnienia. W okresie od lipca do grudnia 2022 r. wnioskodawczyni pobierała zasiłek dla bezrobotnych.

Jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia organ I instancji wskazał brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej: u.ś.r., dotyczącej czasu, w jakim powstała niepełnosprawność.

W odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła m.in., że decyzja odmowna jest niesprawiedliwa. Podniosła, że jej matka jest po udarze i wymaga całodobowej opieki, gdyż jest osobą sparaliżowaną i bez pomocy skarżącej nie może funkcjonować.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 sierpnia 2023 r., stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został błędnie zastosowany przez organ I instancji, gdyż bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K-38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu.

Niemniej jednak Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ odwoławczy zauważył, że E. J. jest osobą zaliczoną do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 7 lutego 2023 r. do 31 marca 2025 r. (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r.). Osoba ta jest zamężna, a jej mąż S. J. posiada orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 26 marca 2021 r. o częściowej niezdolności do pracy. S. J. przebywa w DPS w C.. Opiekę nad E. J. sprawuje jej córka A. S., co potwierdził organ I instancji.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Kolegium wyjaśniło, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 14 listopada 2022 r., zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r innej niż współmałżonek jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ wyjaśnił, że o każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Podkreślił, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Za niewłaściwą uznać należy zatem wykładnię, która prowadzi do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Przy takiej wykładni prawa materialnego Kolegium stwierdziło, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż S. J. - mąż E. J. jest osobą częściowo niezdolną do pracy, co jest tożsame z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Oznacza to, że S. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze na decyzję odwoławczą A. S. podniosła, że S. J. został umieszczony na stałe w DPS w C. na podstawie orzeczenia sądu (do skargi została załączona kopia decyzji Starosty C. z dnia 18 stycznia 2021 r. znak [...], które zostało wcześniej ujęte w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji). Argumentowała, że ze względu na przebywanie w tym ośrodku nie jest możliwe objęcie w jakikolwiek sposób opieki przez S. J. nad jej matką. Ojciec jest bowiem przewlekle somatycznie chory na skutek wieloletniej choroby alkoholowej, co w konsekwencji uniemożliwia mu podjęcie się opieki nad schorowaną żoną. Strona stwierdziła, że w związku z taką sytuacją rodziców tylko skarżąca może objąć opiekę nad swoją matką, co spowodowało, że nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia.

Przy takiej argumentacji skarżąca wniosła o rozpatrzenie skargi i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 października 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) - dalej: u.COVID-19. O powyższym strony zostały zawiadomione pismami z dnia 16 października 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 u.COVID-19 (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek w zasadniczej części z innych powodów niż w niej wskazane.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż wymienione w pkt 1-3], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przewiduje zaś, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Wobec tego należy wyjaśnić, że występujące w orzecznictwie rozbieżności co do wykładni tych przepisów jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dostępnej w bazie orzeczeń: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzając m.in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tej uchwale, szczegółowo umotywowanym w jej uzasadnieniu. W kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej również: Kodeks; k.r.o.) w uchwale tej zwrócono uwagę na ograniczony charakter występującego w tym względzie związku normatywnego pomiędzy przepisami przywołanej ustawy i Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. Zarazem zauważył, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA stwierdził, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej; koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów tego Kodeksu w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Odnosząc się natomiast do kontekstu systemowego, jaki tworzą dla przepisów ustawy normy Konstytucji – w tym przypadku jej art. 2, art. 18, art. 32, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 – w przywołanej uchwale uznano, że w rozważanym przypadku nie ma miejsca rażące naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, prowadzące do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Podkreślono też, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji na uznaniu organu (por. też wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 780/22 i WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 225/23, dostępne jw.).

Wobec tego należy podkreślić, że przyjęty stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na dalsze osoby stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przesłanka ta zapewnia konkretność kryteriów przyznawania świadczenia pieniężnego i ogranicza sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1798/22, dostępny jw.).

W następnej kolejności trzeba zaznaczyć, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści tej ostatniej regulacji wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 1474/14, dostępny jw.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania tego stanowiska i wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. (przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia).

Wobec tego Sąd przyjął, że w aktualnym stanie prawnym niedopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczenie równorzędne) na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki w ramach alimentacji przez osoby do tego zobowiązane w pierwszej kolejności, czyli osoby wskazane w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepisy te wskazują wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na inne osoby uprawnione (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1449/22 i 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1873/22, dostępne jw.).

Dlatego też ocena możliwości sprawowania opieki przez S. J. nad jego żoną E. J. powinna być przeprowadzona tylko w zakresie wskazanym w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. co do legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. W konsekwencji bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawały zaś takie okoliczności, jak przymusowe umieszczenie S. J. w DPS i fakt przebywania w placówce przeznaczonej dla osób przewlekle somatycznie chorych – co też faktycznie może uniemożliwiać mu wykonywanie opieki nad niepełnosprawną żoną.

Powyższe wskazuje na to, że z jednej strony organ odwoławczy nie dopuścił się błędu w wykładni przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z drugiej jednak należało uznać częściową zasadność zarzutów skargi. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych co do zaistnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiącej przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia z uwagi na wykonywanie opieki nad niepełnosprawną matką.

W odniesieniu do argumentów strony dotyczących niemożności wykonywania tej opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej męża S. J. (ojca skarżącej) trzeba jeszcze raz zaznaczyć, że w kontekście przedstawionej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie ma podstaw do badania i uwzględnienia innych okoliczności niż legitymowanie się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności przez małżonka osoby wymagającej opieki. W tym zakresie zarzuty skargi są chybione, bo sprzeczne z wykładnią powołanych przepisów. Niemniej jednak skarga była zasadna, gdyż Kolegium nie wyjaśniło jednoznacznie, czy S. J., tj. mąż osoby wymagającej opieki - E. J. (matki skarżącej), na dzień rozstrzygania sprawy przez organ legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o: (pkt 20) umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów; (pkt 21) znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z kolei stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: u.r.z.s. Jak wyjaśnił NSA w przywołanej uchwale, orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika zaś z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.

W art. 5 u.r.z.s. przewidziano, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o: 1) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 1a) niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; 3) częściowej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 3, oraz celowości przekwalifikowania, o którym mowa w art. 119 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 5a u.r.z.s. osoby posiadające ważne orzeczenia o zaliczeniu do jednej z grup inwalidów, niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 62, oraz orzeczenia, o których mowa w art. 5, mogą składać do zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i wskazań, o których mowa w art. 6b ust. 3, dla celów korzystania z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (ust. 1). W postępowaniu w sprawach, o których mowa w ust. 1, zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydaje orzeczenie, w którym: 1) stopień niepełnosprawności określa się na podstawie przedłożonych orzeczeń, o których mowa w ust. 1, zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 5 i 62; 2) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3, ustala się stosownie do naruszonej sprawności organizmu i ograniczeń funkcjonalnych uzasadniających korzystanie z ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2). Zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności ma prawo żądać od właściwych organów rentowych udostępnienia kopii orzeczeń, o których mowa w ust. 1, a organy te są obowiązane do ich udostępniania (ust. 3). Od orzeczenia, o którym mowa w ust. 2, nie służy odwołanie (ust. 4).

Co też istotne - według art. 6b ust. 1 u.r.z.s. powiatowe zespoły orzekają na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego albo, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej.

W niniejszej sprawie Kolegium przed rozstrzygnięciem sprawy w drugiej instancji powzięło wątpliwości co do zupełności materiału dowodowego, bowiem na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. zleciło Wójtowi przeprowadzenie postępowania uzupełniającego m.in. co do tego, czy S. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji) i nakazało dostarczenie Kolegium odpisów orzeczeń wydanych w tym zakresie (patrz: wezwanie z dnia 11 lipca 2023 r. znak [...]). W odpowiedzi na to wezwanie organ I instancji przesłał organowi odwoławczemu oświadczenie A. S. z dnia 1 sierpnia 2023 r. wraz z wypisem z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS dotyczącego S. J. (patrz: pismo Wójta Gminy B. z dnia 2 sierpnia 2023 r. znak [...]). W świetle treści tego oświadczenia strony S. J. posiada orzeczenie o częściowej niezdolności do pracy wydane na stałe przez orzecznika ZUS. Z kolei z dołączonego do tego oświadczenia wypisu z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia 26 marca 2001 r. nr [...] (wypis datowany na 25 kwietnia 2023 r.) wynika, że S. J. został uznany za częściowo niezdolnego do pracy - trwale (niezdolność do pracy jest trwała).

W takim stanie sprawy uprawniony jest wniosek, że co do ustalenia okoliczności z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. organ odwoławczy oparł się w niniejszej sprawie jedynie na oświadczeniu złożonym przez wnioskodawczynię 1 sierpnia 2023 r. i przedmiotowym wypisie z dnia 25 kwietnia 2023 r. z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS.

W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie były uprawnione do oparcia ustaleń faktycznych w tym zakresie wyłącznie na takich informacjach, w szczególności wyłącznie uzyskanych od strony postępowania.

Należy podkreślić, że okoliczność, czy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (spełnienie przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a k.p.a.) powinna być przez organ zasadniczo ustalona z urzędu, we własnym zakresie. Trzeba bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei według art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r. organ właściwy ustalający prawo do świadczeń rodzinnych jest obowiązany do samodzielnego uzyskania informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 i 1981 oraz z 2022 r. poz. 558, 1700 i 1812), obejmującej następujące dane: a) datę i rodzaj wydanego orzeczenia, b) wskazania, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, c) datę powstania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, d) datę złożenia wniosku o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności, e) okres, na jaki zostało wydane orzeczenie. Dopełnieniem powyższego są regulacje z art. 23b ust. 2-4 u.ś.r. Zasadą jest bowiem samodzielne ustalanie przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie informacji o legitymowaniu się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a wyjątkiem jest sytuacja, w której dokumenty obrazujące stan faktyczny w tym zakresie powinien dostarczyć wnioskodawca (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Gl 87/23, dostępny jw.). Jak przewiduje art. 23b ust. 3 u.ś.r., w przypadku braku w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności informacji, o której mowa w ust. 1 pkt 5, organ właściwy prowadzący postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych wzywa osobę, o której mowa w art. 23 ust. 1, do dołączenia orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji, z uwagi na brzmienie art. 23b ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2-4 u.ś.r. należy uznać, że w takich sprawach nie mają zastosowania przepisy art. 79a § 1 i 2 k.p.a. Nie wyłącza to oczywiście obowiązków organów wynikających z zasad określonych w art. 7-9 i art. 10 k.p.a. Poza tym w art. 7b k.p.a. sformułowany został obowiązek współdziałania organów administracji publicznej, gdzie przewidziano, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Wobec tego przed rozstrzygnięciem sprawy organy miały obwiązek samodzielnie ustalić, czy i jakiego rodzaju orzeczeniem (orzeczeniem o niepełnosprawności lub innym orzeczeniem równorzędnym) legitymuje się S. J.. Tego zaś w sprawie finalnie zabrakło. Nie można bowiem wykluczyć, iż wnioskodawczyni nie ma pełnej wiedzy o powyższych okolicznościach. Tym bardziej, że zgodnie z art. 6b ust. 1 u.r.z.s. powiatowe zespoły [do spraw niepełnosprawności] mogą orzekać nie tylko na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, ale również na wniosek ośrodka pomocy społecznej.

W sprawie miało miejsce naruszenie przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 7b (zasada współdziałania organów administracji publicznej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Organ powinien był bezspornie rozstrzygnąć, czy małżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczeniem równorzędnym). To od tego wyjściowego ustalenia zależy, czy w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, będącej córką osoby wymagającej opieki. Dopiero bowiem w przypadku istnienia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności S. J. (małżonka osoby wymagającej opieki) otwiera się dla skarżącej możliwość skutecznego ubiegania się o rzeczone świadczenie. Natomiast w kontekście powyżej przedstawionej wykładni przepisów prawa materialnego bez znaczenia pozostają w konsekwencji inne okoliczności, z powodu których S. J. nie wykonuje opieki nad swoją niepełnosprawną żoną E. J. – i to nawet takie, które mogą świadczyć o faktycznym braku możliwości sprawowania przez nią opieki nad osobą, która opieki tej wymaga.

Zarazem Sąd uznał, że ze względu na zakres pozostających do wyjaśnienia okoliczności i kompetencje organu II instancji do merytorycznego załatwienia sprawy wystarczające jest uchylenie tylko zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy, korzystając z art. 136 k.p.a., powinien jeszcze raz – czy to samodzielnie, czy też za pomocą organu I instancji – przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w wyżej wskazanym przez Sąd zakresie. Następnie, opierając się na prawidłowo uzupełnionym i zgromadzonym materiale procesowym, obowiązany będzie rozstrzygnąć sprawę.

Sąd zarazem zaznacza, że w sprawie nie zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. i zobowiązania organu do wydania decyzji o określonej treści, tj. przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przede wszystkim z tej przyczyny, że podstawą uwzględnienia skargi nie jest ta, o której mowa w tym przepisie (naruszenie przepisów prawa materialnego - przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji było bowiem skutkiem stwierdzenia przez Sąd istotnego uchybienia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.