Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2007 roku sprawy ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Z. O. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia (...) marca 2007 r. stwierdzającej, że nieruchomość ziemska "(...)", gmina B., powiat s. o powierzchni 154 ha, stanowiąca byłą własność S. L. podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu podano, ze w sprawie zapadło kilka orzeczeń organów administracji i wyroków sądów administracyjnych i tak wyrokiem z dnia 15 września 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) października 2003 r. orzekającą o podpadaniu przedmiotowego majątku pod działanie reformy rolnej, z uwagi na błędy proceduralne polegające na nieustaleniu wszystkich stron postępowania. Kolejnym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 648/06 Sąd ponownie uchylił decyzję Ministra i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wskazując, iż organ winien dokładnie zbadać charakter przejętego majątku, szczególnie w części dotyczącej lasu i stawów rybnych. Wskazał również, że organ nie dokonał oceny, czy poszczególne części tego majątku, wskazane w zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z B. z dnia (...) lipca 1944 r., jako odrębne rodzaje użytków mogły być uznane za nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewoda P. decyzją z dnia (...) marca 2007 r. stwierdził, że nieruchomość ziemska "(...)" o pow. 154 h podlega pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (DZ.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) z uwagi, iż w skład majątku wchodziły użytki rolne o powierzchni przekraczającej 50 ha. W rozumieniu § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu PKWN "użytkami rolnymi" są również inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy rybne, place itp. Żaden przepis nie wyłącza spod działania dekretu stawów rybnych oraz gruntów leśnych, co oznacza, że przechodziły na własność Państwa jako wchodzące w skład nieruchomości ziemskich.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stwierdził podstaw do zmiany stanowiska zajętego przez organ I instancji podnosząc, iż na podstawie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na własność Państwa przeszły nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeżeli ich obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w cyt. art. 2 ust. 1 lit. e przechodziły na własność Państwa w całości i bez odszkodowania z mocy samego prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu PKWN użytkami rolnymi są również grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa, a przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu. Zaistnienie skutków rzeczowych w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podanie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Z akt sprawy wynika, iż protokółem zdawczo - odbiorczym z dnia (...) października 1944 r. objęty został areał ziemski majątku "(...)" bez jezior o pow. 154 ha, w skład którego wchodziły grunty orne o powierzchni 118 ha, łąki 5 ha, lasy 16 ha, sady 2 ha, zabudowania i drogi 8 ha oraz stawy rybne 5 ha. Organ wskazał, ze strony nie kwestionują areału użytków rolnych, natomiast za bezzasadne uważają objęcie dekretem lasów oraz stawów rybnych. Organ powołał się także na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. - W 3/89 OTK 1990/1/26, zgodnie z która ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem ziemskie miał na względzie te obiekty mienia ruchomego, które maja charakter rolniczy. Pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, czyli nieruchomości, które mogły być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Zdaniem Ministra przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością ziemską o czym świadczy charakter użytków rolnych wchodzących w skład

nieruchomości, a przede wszystkim powierzchnia gruntów rolnych, które zajmowały obszar 118 ha. Wchodzące w skład nieruchomości stawy rybne należy zdaniem organu zaliczyć do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji zwierzęcej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przejęty majątek został wykorzystany na cele przewidziane w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN, bowiem został rozparcelowany na rzecz innych osób, natomiast wydzielona po rozparcelowaniu majątku resztówka o pow. 33 ha gruntu wraz z budynkami miała być zagospodarowana i wykorzystywana w celach kulturalno - oświatowych, zdrowotnych lub społeczno - wychowawczych.

W odniesieniu do zarzutu niezgodnego z prawem przejęcia na własność Państwa lasów o pow. 16 ha, organ uznał, iż lasy stanowiły integralną część nieruchomości ziemskiej i podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 13 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z mocy samego prawa, jeżeli ich powierzchnia nie przekraczała 25 ha. Jeżeli powierzchnia lasu przekraczała 25 ha, to przechodziły one z mocy samego prawa na własność Państwa na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Natomiast wszelkie roszczenia co do wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej jezior, jak wskazał Sąd w powołanym wyroku z dnia 15 września 2004 r. mogą być dochodzone przed sądem powszechnym.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. O. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie, ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż "lasy stanowiły integralną część nieruchomości ziemskiej i podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dni a 13 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z mocy samego prawa, jeżeli ich łączna powierzchnia nie przekraczała 25 ha".

Mając na względzie podniesione okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powyższe stwierdzenie dotyczące przejęcia lasu zostało dosłownie "wzięte" z decyzji organu I instancji, zatem

uzasadniony wydaje się zarzut, iż w istocie organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania. W ocenie skarżącej, mimo wyroków jakie w sprawie już zapadły, organ administracji po raz kolejny nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie. W tym kontekście prawie w ogóle nie dokonano oceny przejęcia lasu o powierzchni 16 ha, zdaniem skarżącej bezprawnie przejętego w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, iż las znajdował się na obrzeżu majątku i nie był w żaden sposób funkcjonalnie powiązany z pozostałą częścią majątku, po drugie dekret o reformie rolnej nie mógł przejmować lasu, albowiem temu służyła odrębna regulacja, natomiast co do zarzutu braku funkcjonalnego związku organ stwierdzał, iż taki związek był, jednak bez jakiegokolwiek uzasadnienia swojego stanowiska. Zdaniem skarżącej należało ocenić, czy las był niezbędny do funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej nie ma również wątpliwości, iż organy administracji są uprawnione do badania nie tylko, czy całość majątku nie podpadała pod przepisy dekretu. Organ administracji jest również uprawniony do stwierdzenia, że np. tylko część majątku nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wynika to zdaniem skarżącej z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OPS 2/06. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, iż żaden przepis dekretu o reformie rolnej nie daje i nie dawał uprawnień organom do przejmowania lasów. Na poparcie swoich wywodów skarżąca podała szereg orzeczeń sadów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i poprzedzająca ją decyzja Wojewody P. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Przede wszystkim podnieść należy, iż decyzje obu instancji zostały wydane bez udziału wszystkich stron w postępowaniu administracyjnym. Skoro przedmiot rozstrzygnięcia odnosi się także lasów wchodzących w skład majątku "(...)", to organy winny ustalić podmioty, w których władaniu przejęty las aktualnie się znajduje, bowiem z pewnością podmiotom tym przysługuje przymiot strony zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym. W innym wypadku bowiem istnieje podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Okoliczność ta stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niezależnie od podniesionej kwestii Sąd uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, wbrew zasadom przyjętym w dotychczasowym orzecznictwie, błędnie zinterpretowały zapisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania Dekretu PKWN (Dz.U. Nr 10, poz.51). Według poglądu ugruntowanego orzecznictwa, dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. nie dawał podstaw do przejęcia całego majątku nieruchomego właścicieli ziemskich, lecz stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są tylko nieruchomości ziemskie i tylko takie nieruchomości przechodzą bezzwłocznie, bez wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na cele określone w art. 1 dekretu. Na cele reformy rolnej dekret przeznaczał więc nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Oznacza to, że przy orzekaniu na podstawie § 5 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym i nie mogła być w związku z tym przeznaczona na cele dekretu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r.

sygn. IV SA 2585/98). Wprawdzie dekret PKWN z 6 września 1944 r., oraz powoływane wyżej rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskie" jednak brak było wystarczających przesłanek do uznania, że obejmowały one również te nieruchomości, których charakter, obszar zabudowania i sposób użytkowania wskazywałby, że nie mogły być wykorzystywane w działalności rolniczej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r. - IV SA 801/99 Lex nr 53402). Pojęcie "nieruchomość ziemska" wyjaśnione zostało przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. - W 3/89 OTK 1990/1/26. Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, czyli nieruchomości, które mogły być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Choć powołana uchwała utraciła już co prawda moc wiążącą, to jednak z racji autorytetu Trybunału Konstytucyjnego i wagi jego rozstrzygnięć, stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną i skład orzekający w pełni ją aprobuje. Uznać zatem należy, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej.

Uzasadnia to przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej nieruchomości, która nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie. Wskazana ocena powinna być wynikiem wnikliwej analizy przeznaczenia konkretnych działek i uwzględniać ich faktyczne wykorzystanie.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w skład majątku (...) o powierzchni ogólnej 154 ha wchodziły: m.in. oprócz gruntów rolnych lasy o obszarze całkowitym 16 ha. Należało w związku z tym rozważyć, czy stanowiące część nieruchomości lasy, które nie miały charakteru użytku rolnego, były funkcjonalnie związane z całą nieruchomością i czy służyły do prowadzenia działalności rolniczej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. nie mogły stanowić podstawy do przejęcia na własność Państwa lasów.

Tymczasem decyzje organów obu instancji nie zawierają rozważań w tym zakresie, mimo iż skarżąca wielokrotnie podnosiła, iż las "znajdował się na obrzeżach majątku" i nie był funkcjonalnie związany z pozostałą częścią majątku, co uzasadnia przyjęcie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Należy zauważyć ponadto, jak zauważył Minister, iż strony nie kwestionują areału użytków rolnych, natomiast za bezzasadne uważają objęcie dekretem lasów oraz stawów rybnych. Zatem wobec takiego żądania strony logicznym jest, że rozstrzygnięcie powinno w sposób wyczerpujący odnosić się do tych właśnie kwestii. Tymczasem organ odnosząc się do kwestii niezgodnego z prawem przejęcia na własność Państwa lasów o pow. 16 ha stwierdził iż "lasy stanowiły integralną część nieruchomości ziemskiej", bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego stanowiska.

W ocenie Sądu zasadny jest także zarzut skarżącej, iż organy nie wykonały zaleceń Sądu, które zostały zawarte m.in. w wyroku z dnia z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 648/06, w którym to wskazano, iż organy nie dokonały oceny całego materiału dowodowego, opierając swoje rozstrzygnięcie na wybranych dokumentach bez jednoczesnego powołania pozostałych dowodów.

Jak wskazano, zadaniem organów było ustalenie, czy las wchodzący w skład przedmiotowego majątku był niezbędny do funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Również niezbyt obszernie organ odniósł się do kwestii stawów rybnych, ograniczając się do stwierdzenia iż "niewątpliwie zaliczyć je należy do działalności wytwórczej w rolnictwie".

Zgodzić się także należy z zarzutem skargi, iż decyzje organów obu instancji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa, bowiem organy orzekające w sprawie pominęły fakt, ze dekret z 1944 r. przewidywał na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i tylko takich gruntów dotyczył.

Należy także zwrócić uwagę, że to organ obowiązany jest w toku postępowania rozpatrzyć wnioski dowodowe strony i wypowiedzieć się czy wniosek ten uwzględnia lub nie uwzględnia, podając przyczyny zajętego stanowiska.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje naruszają także art. 7, 77 i 80 kpa, bowiem nie został rozpatrzony wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z

uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych.

Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 kpa.

Takiej analizy materiału dowodowego organ winien dokonać zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 kpa w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawić w uzasadnieniu decyzji, która kończy postępowanie administracyjne w danej instancji.

Mając powyższe na uwadze jako, że wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stanowią podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) b) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. wyżej ustawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę wytyczne przedstawione przez Sąd