Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą [...] a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych 1. wskazać Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu robót geologicznych; 2. oddalić wniosek Starosty [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

I.

Wnioskiem z 22 czerwca 2022 r. Starosta [...] (powiat [...]) na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz art. 15 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszalkiem Województwa [...] w sprawie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych [...]"

Starosta wniósł o wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Marszałka Województwa [...].

Wyjaśnił, że 16 marca 2022 r. do Starostwa wpłynęło podanie firmy A. Sp. z .o.o., Sp.k. w R. o zatwierdzenie ww. projektu robót geologicznych.

Starosta, po wstępnej analizie wniosku, uznał się za organ niewłaściwy w dniu 6 kwietnia 2022r. przekazał podanie według właściwości Marszalkowi Województwa [...]. Powołał w tym względzie art. 161 ust. 2 pkt 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1072 ze zm. - dalej jako p.g.g.) zgodnie z którym do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h.

Istniejące ujęcie, dla którego projektowany jest otwór nr [...]2, ma udokumentowane zasoby eksploatacyjne w ilości Q=64 m³/h. W przedłożonym projekcie robót geologicznych napisano, że wyniki prac geologicznych związanych z wykonaniem otworu nr [...]2, mają być przedstawione w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne tego ujęcia. Autor w projekcie robót geologicznych podał również, że pobór wód podziemnych prowadzony będzie w ramach zweryfikowanych zasobów eksploatacyjnych ustalonych dla studni nr [...]2 i wynosić będzie Qeksploatacyjne = 2,0 m³/h - zasoby eksploatacyjne ujęcia.

Pismem z 2 czerwca 2022 r. Marszałek przesłał wniosek według właściwości Staroście [...] kierując się wyjaśnieniami inwestora, że ustalone zostaną nowe zasoby eksploatacyjne ujęcia i wynosić będą 2,0 m³/h.

Starosta nie podzielił stanowiska Marszałka, bowiem w projekcie robót geologicznych nie ma uzasadnienia konieczności ponownego ustalenia zasobów i sposobu osiągnięcia takiego celu. Informacja przedstawiona w projekcie robót geologicznych o planowanym poborze wód podziemnych, w ramach zweryfikowanych zasobów eksploatacyjnych ustalonych dla studni nr [...]1 jako zasoby eksploatacyjne, nie jest uzasadnieniem konieczności ustalenia zasobów eksploatacyjnych. Inwestor nie uzasadnił wielkości zapotrzebowania na wodę, nie podał przyczyn, z jakich studnia nr [...]1 nie jest eksploatowana i dlaczego nie podjął próby renowacji tej studni oraz, czy przeprowadzono stosowne oceny sprawności studni nr [...]1. W projekcie robót geologicznych nie przedstawiono współrzędnych oraz karty otworu nr [...]1 z zatwierdzonej dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wody podziemnej. Ponadto na mapie sytuacyjno-wysokościowej przedstawiającej stan zagospodarowania terenu, nie pokazano lokalizacji otworu nr [...]1. Treść projektu robót geologicznych odnosi się wyłącznie do zaprojektowania otworu nr [...]2 na istniejącym ujęciu i ustalenie jego wydajności, a nie ustalenie nowych zasobów eksploatacyjnych istniejącego ujęcia.

Marszałek jest właściwy w sprawie, bowiem ustalone zasoby eksploatacyjne istniejącego ujęcia przekraczają 50 m³/h

II.

W odpowiedzi na wniosek Starosty, Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że po przekazaniu mu wniosku przez Starostę, wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku. Pismem z 18 maja 2022 r. Spółka wyjaśniła, że zostaną ustalone (zmniejszone) nowe zasoby eksploatacyjne ujęcia, które wynosić będą Qeksploatacyjne = 2,0 m³/h.

W myśl art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g. to starosta jest właściwy dla ujęć wód podziemnych, dla których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h.

Zdaniem Marszałka, skoro w przepisie tym mowa jest również o przewidywanych zasobach, to w sytuacji planowanej zmiany już ustalonych zasobów do wartości mniejszej lub równej 50 m³/h, organem właściwym do zatwierdzenia projektu robót geologicznych będzie starosta.

Odnosząc się do argumentacji wniosku Starosty, Marszałek podniósł, że p.g.g. nie wskazuje na konieczność uzasadnienia ponownego ustalenie zasobów eksploatacyjnych. Nie było więc możliwości żądać od Spółki podania przyczyn, z jakich studnia nr [...]1 nie jest eksploatowana i dlaczego nie podjęto próby jej renowacji oraz, czy przeprowadzono ocenę sprawności tejże studni.

W konsekwencji, to Starosta [...] jest właściwy w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

III.

Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl zaś art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa w powołanym wyżej art. 4 p.p.s.a. rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do regulacji zawartej w art. 15 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.

Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. Z dotychczasowego orzecznictwa NSA wynika zgodny pogląd, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (zob. post. NSA z 14 grudnia 2005 r. sygn. akt II OW 79/05). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega oddaleniu (por. post. NSA z 4 listopada 2009 r. sygn. akt II GW 4/09).

W ocenie NSA wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożony przez Starostę [...] spełnia powyższe wymogi. Dotyczy bowiem sprawy administracyjnej wszczętej z wniosku Spółki o zatwierdzenie projektu robót geologicznych - w celu wykonania otworu nr [...]2, eksploatującego wody podziemne z utworów czwartorzędowych zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości G., gmina R., powiat [...], woj. [...].

Wniosek i udzielona odpowiedź określają przedmiot negatywnego sporu zaistniałego pomiędzy wnioskodawcą a Marszałkiem wskazując, że jego istotą jest właściwość jednego z powyższych organów co do rozpatrzenia wskazanego żądania Spółki. Spór zaś dotyczy kwestii zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych, gdyż to na tym tle dochodzi do rozbieżności w ocenie właściwości organów.

Mając to na uwadze NSA wskazuje, że właściwość organów w spornej kwestii reguluje - co do zasady - art. 161 p.g.g. Przepis ten stanowi w ust. 1, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4. Organem, na którym ciąży niejako domniemanie właściwości w I instancji jest więc niewątpliwie marszałek.

W ustępach 2-4 art. 161 przewidziano z kolei szczególne sytuacje, w których następuje modyfikacja podstawowej właściwości organów. W art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g. ustawodawca przewidział, że do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h.

Przypomnieć ponownie w tym miejscu należy, że nie można mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy nieustalony został jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór dotyczy faktów, a nie prawa (por. post. NSA z 5 marca 2013 r. sygn. akt II OW 187/12).

W niniejszej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niekwestionowaną sytuacją faktyczną, w której Spółka, dla ustalonych w przeszłości zasobów wód podziemnych, domaga się zatwierdzenia robót polegających na utworzeniu kolejnego otworu eksploatującego (studni nr 2). W obrocie prawnym, co nie zostało zakwestionowane, pozostaje bowiem decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 listopada 1970 r. znak [...], którą ustalono zasób wód eksploatacyjnych w ilości Q=64 m³/h przy depresji 3,1 m (dla studni nr [...]1).

Nie jest więc sporne to, że na tych właśnie zasobach, zgodnie z projektem robót, planowany jest, oprócz istniejącego już otworu nr [...]1 (inna sprawa w jakim stanie się on znajduje), wykonanie otworu nr [...]2. Co istotne, planowane jest także zweryfikowanie poboru wód podziemnych w ramach zasobów eksploatacyjnych ustalonych dla studni nr [...]1, który wynosić ma 2 m³/h. Nowoprojektowana studnia nr [...]2 również ma mieć taką samą wydajność.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że w chwili obecnej istniejąca dokumentacja prawna, gdyż taką jest niewątpliwie pozostająca w obrocie prawnym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 listopada 1970 r., ustaliła zasoby eksploatacyjne wód podziemnych na 64 m³/h.

Przez zasoby te należy przy tym rozumieć ilość wód podziemnych możliwą do pobrania z ujęcia w danych warunkach hydrogeologicznych i techniczno-ekonomicznych, z uwzględnieniem zapotrzebowania na wodę i przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Niewątpliwie właściwość starosty, jako wyjątek od reguły, występuje w sytuacji żądania zatwierdzenia robót geologicznych dla ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m³/h.

Należy zatem rozróżniać dwie sytuacje rodzajowe.

Pierwsza, zasoby wód podziemnych nie są jeszcze w ogóle eksploatowane, zaś wnioskodawca dopiero przewiduje, że wynosić będą określoną wartość np. 40 m³/h lub 60 m³/h. Wówczas, co do zasady to właśnie te wartości, stanowić będą wyznacznik dla określenia właściwego organu (istnieje przy tym możliwość weryfikacji wskazania we wniosku planowanych rozmiarów zasobów).

Druga, dotyczy stanów faktycznych, w których zasoby wód podziemnych zostały już w przeszłości określone, zaś roboty geologiczne dotyczą utworzenia dalszych ujęć (otworów) na tych właśnie zasobach.

Tego rodzaju sytuacja występuje w sprawie niniejszej, w związku z przedstawionym NSA we wniosku i odpowiedzi stanem faktycznym. Jest bowiem niekwestionowane, że studnia nr [...]1 miała ustalony zasób wód eksploatacyjnych w ilości 64 m³/h. Nie ma przy tym znaczenia to, że Spółka planuje zweryfikować (zmniejszyć) pobór wód podziemnych w ramach zasobów eksploatacyjnych ustalonych dla studni nr [...]1, który wynosić ma 2 m³/h oraz że taką samą wydajność ma mieć nowoprojektowana studnia nr [...]2. Jeżeli zostały w przeszłości prawnie ustalone określone zasoby, które nie zostały dotychczas w sposób prawnie dopuszczalny zmienione, to są one wiążące przy ocenie właściwości organów. Wcześniejsze ustalenia, określające stan istniejący w rzeczywistości, a nie jedynie planowany (hipotetyczny), należy traktować niejako z pierwszeństwem, względem określanego przez Spółkę projektowanego zasobu eksploatacyjnego. Tego rodzaju podejście ma pełnić bowiem rolę gwarancyjną i kontrolującą wszelkie zmiany wcześniej ustalonych zasobów wód podziemnych.

Tym samym organem właściwym w tej sprawie jest Marszałek Województwa [...], albowiem ustalone wcześniej zasoby eksploatacyjne wnosząc 64 m³/h, zatem przekraczają pułap, z którym wiąże się właściwość starosty.

Końcowo NSA wyjaśnia, że wniosek Starosty [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie mógł zostać pozytywnie rozpoznany. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2). Stosownie zatem do art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy natomiast wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu o właściwość.