III OSK 1581/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-28	
Data wpływu	2023-06-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1043/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1043/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOC/1604/Pi/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1043/22 oddalił skargę J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 maja 2022 r. nr KOC/1604/Pi/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") Stowarzyszenie zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w taki sposób, iż zawiera ono listę rozbudowanych cytatów z decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz pism strony, chociaż przepisy p.p.s.a. nakładały na Sąd pierwszej instancji obowiązek zawarcia w uzasadnieniu własnego zwięzłego przedstawienia stanu sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3, art. 127 § 1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez niewłaściwą kontrolę administracji publicznej, polegającą na zaaprobowaniu przez WSA w Warszawie niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które ponadto stanowi niemalże literalne powtórzenie treści uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co świadczy o braku kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p."), poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji w części, w jakiej odmawia ona udostępnienia informacji publicznej, którą organ uznał za nieposiadającą waloru informacji publicznej;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wnioskowane przez stronę umowy o pracę nie stanowią informacji publicznej i nie są dokumentami urzędowymi, chociaż zostały podpisane przez osoby reprezentujące podmiot publiczny oraz zawierają oświadczenia woli (dotyczące stosunku prawno-pracowniczego), a więc są dokumentami urzędowymi, a ponadto dotyczą majątku publicznego;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na prawo do prywatności osób fizycznych, poprzez odmowę udostępnienia en bloc wszystkich wnioskowanych dokumentów danego rodzaju.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy poprzez uchylenie w całości obu wydanych w spawie decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Na wstępie przypomnieć należy, iż wnioskiem z dnia 7 stycznia 2022 r. J.J. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca") zwrócił się w trybie u.d.i.p. do Prezydenta m.st. Warszawy o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1) skanów sprawozdań z wyników prac powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, o których mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 735 ze zm.) za lata 2019-2021;

2) wszystkich opinii powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy dotyczących warunków pracy w lokalu oraz wnioski i sugestie do organizacji i prowadzenia badań lekarskich w roku następnym sporządzonych na zasadzie § 24 ust. 2 w/w rozporządzenia;

3) informacji, ile osób zatrudniono do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy w poszczególnych latach od 2019 do 2021 roku, na podstawie jakiej formy zatrudnienia i w jaki sposób rekrutowane były te osoby;

4) skanów umów, na podstawie których w latach 2019-2021 zatrudnione były osoby do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy;

5) informacji, jakie kwoty tytułem wynagrodzenia wypłacono poszczególnym osobom zatrudnionym do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy i członkom komisji w poszczególnych latach od 2019 do 2021 roku oraz o sposobie ustalenia wysokości danego wynagrodzenia;

6) informacji, ile odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy wniesiono w poszczególnych latach od 2019 do 2021 roku i od których orzeczonych kategorii zdolności do czynnej służby wojskowej były to odwołania;

7) skanów orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy wydanych w latach 2019-2021, które zostały zaskarżone odwołaniem do komisji lekarskiej wyższej instancji;

8) treści odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy wniesionych w latach 2019-2021;

9) skanów pism powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, którymi w latach 2019-2021 przesłano odwołania i akta sprawy od orzeczeń do komisji lekarskiej wyższej instancji;

10) skanów orzeczeń komisji lekarskiej wyższej instancji wydanych w wyniku rozpatrzenia odwołań od orzeczeń, o których mowa w pkt 7;

11) informacji, czy uprawnione organy prowadziły kiedykolwiek kontrole powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, a jeśli tak, to których komisji powiatowych dotyczyły kontrole, przez kogo były one przeprowadzone i w jakich latach.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 2 marca 2022 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r. w zakresie:

- skanów umów o pracę, na podstawie których w latach 2019-2021, zatrudnione byty osoby do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy;

- skanów orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, wydanych w latach 2019-2021, które zostały zaskarżone odwołaniem do komisji lekarskiej wyższej instancji;

- treści odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, wniesionych w latach 2019-2021;

- skanów orzeczeń komisji lekarskiej wyższej instancji wydanych w wyniku rozpatrzenia odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy wydanych w latach 2019- 2021, które zostały zaskarżone odwołaniem.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że brak możliwości udostępnienia skanów umów o pracę, na podstawie których w latach 2019-2021 zatrudnione były osoby na stanowiska pomocnicze do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, jest spowodowane ograniczeniem prawa do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej. W przypadku żądania informacji publicznej dotyczącej zatrudnienia konkretnego pracownika dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki – prawa do prywatności oraz prawa do informacji publicznej. W takim przypadku poszanowanie prawa do prywatności ma priorytet, o ile nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, co wynika z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych za osoby niepełniące funkcji publicznych uznawani są pracownicy zatrudnieni na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nieposiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny). Osoby zatrudnione do obsługi powiatowych komisji lekarskich wykonują wyłącznie czynności pomocnicze takie jak: zakładanie ewidencji wojskowej dla osób stawających po raz pierwszy do kwalifikacji wojskowej, wprowadzenie danych do systemu informatycznego czy wpisanie niezbędnych danych do książeczek wojskowych. Tym samym osoby te nie pełnią funkcji publicznych, nie dysponują mieniem publicznym, ani nie mają wpływu na czynności decyzyjne wykonywane przez powiatowe komisje lekarskie, a tym samym ich umowy o pracę nie mogą być udostępnione ze względu na ochronę ich prywatności. W kwestii natomiast przekazania skanów orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy wydanych w latach 2019-2021, które zostały zaskarżone odwołaniem do komisji lekarskiej wyższej instancji, treści odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy wniesionych w latach 2019-2021 oraz skanów orzeczeń komisji lekarskiej wyższej instancji wydanych w wyniku rozpatrzenia w/w odwołań, stwierdzono, że orzeczenia nie podlegają udostępnieniu (nawet po ich zanonimizowaniu) z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, których dane osobowe o stanie zdrowia znajdują się w tych dokumentach oraz ze względu na pozbawienie ich w wyniku anonimizacji treści merytorycznej. Ochrona informacji o stanie zdrowia, w tym dokumentacja medyczna oraz wszelkie dane z niej pochodzące, jest szczególnym zbiorem danych osobowych. Informacje o stanie zdrowia zawarte w dokumentacji medycznej (oraz z niej pochodzące) podlegają zaostrzonemu rygorowi ochrony prawnej, ponieważ zaliczane są do kategorii danych osobowych wrażliwych. Zważywszy na znikomą ilość orzeczeń powiatowych komisji lekarskich, od których zostały wniesione odwołania (40 w przeciągu trzech lat – dodatkowo w rozbiciu na poszczególne komisje), istnieje możliwość ustalenia osoby, której konkretne orzeczenie dotyczy i która wnosi odwołanie. Okoliczność ta stanowi zatem kolejny powód odmowy udostępnienia skanów orzeczeń powiatowych komisji lekarskich i komisji wyższej instancji oraz odwołań od orzeczeń pierwszej z tych komisji.

W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które decyzją z dnia 12 maja 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w zawartą w niej argumentację.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż Prezydent m.st. Warszawy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Spór dotyczy natomiast tego, czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie.

Dla oceny zasadności podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10) nie są sprawami publicznymi. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że zarówno WSA w Warszawie, jak i orzekające w sprawie organy obu instancji, zasadnie przyjęły, iż informacje, których udostępnienia w tej sprawie wnioskodawcy odmówiono, mają charakter informacji publicznej. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, z uzasadnień obu wydanych decyzji wcale nie wynika, aby organy uznały, że w/w informacje nie posiadają waloru informacji publicznej, a mimo to odmówiły ich udostępnienia w formie decyzji. Wręcz przeciwnie, stanowisko organów jest w tej kwestii spójne, bowiem przyjęły, iż przedmiotowe informacje stanowią informację publiczną, jednakże ich udostępnienie podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej, co w sposób dostateczny uzasadniły. Innymi słowy, organy prawidłowo uznały, że informacje te nie utraciły ze wskazanego powodu charakteru informacji publicznej, tylko ich udostępnienie podlega w tej sytuacji ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym zarzut nr 3 skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony.

Niezasadny jest również zarzut nr 2 skargi kasacyjnej. Jak już wskazano, organy obu instancji w dostateczny sposób uzasadniły wydane w sprawie decyzje, zaś decyzja organu odwoławczego – wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie – wcale nie stanowi "niemalże literalnego powtórzenia treści uzasadnienia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji". Kolegium podzieliło wprawdzie stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy zawarte w decyzji z dnia 2 marca 2022 r. i w uzasadnieniu swojej decyzji powtarza niektóre fragmenty wypowiedzi organu pierwszej instancji, to jednak organ odwoławczy sformułował również swoje własne i odrębne rozważania w zakresie zasadności ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w okolicznościach niniejszej sprawy. Ponadto zauważyć należy, że wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały przez Kolegium wyjaśnione.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut nr 1 skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie WSA w Warszawie nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia "specyficznego sposobu skonstruowania uzasadnienia wyroku w części sprawozdawczej", która to część uzasadnienia "jest w zasadzie kompilacją obszernych cytatów z dokumentów znajdujących się w aktach", nie miała żadnego znaczenia w kontekście prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W rozpoznawanej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutów nr 4 i 5, wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Pojęcie to należy zatem ujmować szeroko. Obejmuje ono w konsekwencji osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmując racjonalność działania ustawodawcy, założyć należy, iż jego wolą było nadanie pojęciu "osoby pełniącej funkcję publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Taka wykładnia odpowiada bowiem intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest bowiem wyjątkiem od zasady (por. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14 oraz 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1949/19). Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy więc uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14). Wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. Zdaniem Trybunału, przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż skarżący we wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r. wnosił m.in. o udostępnienie "skanów umów, na podstawie których w latach 2019-2021 zatrudnione były osoby do obsługi powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy". Z uwagi na tak sformułowane żądanie, należy podzielić stanowisko organu, iż osoby zatrudnione "do obsługi powiatowych komisji lekarskich" wykonują wyłącznie czynności pomocnicze takie jak: zakładanie ewidencji wojskowej dla osób stawających po raz pierwszy do kwalifikacji wojskowej, wprowadzenie danych do systemu informatycznego czy wpisanie niezbędnych danych do książeczek wojskowych. Tym samym osoby te nie pełnią funkcji publicznych, nie dysponują mieniem publicznym, ani nie mają wpływu na czynności o charakterze decyzyjnym wykonywane przez powiatowe komisje lekarskie. W konsekwencji zatem udostępnienie, w trybie u.d.i.p., skanów umów o pracę takich osób podlega ograniczeniu ze względu na ochronę ich prywatności, a więc w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślenia ponadto wymaga, że skarżący w omawianym zakresie (pkt 4 wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r.) nie żądał konkretnych informacji wynikających z powołanych umów, związanych wyłącznie z określonym aspektem publicznoprawnym funkcjonowania powiatowych komisji lekarskich, ale wnosił o udostępnienie skanów tych umów w całej ich treści i postaci.

Odnosząc się natomiast do kwestii odmowy udostępnienia przez organ skanów orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, wydanych w latach 2019-2021, które zostały zaskarżone odwołaniem do komisji lekarskiej wyższej instancji, treści odwołań od orzeczeń powiatowych komisji lekarskich z obszaru m.st. Warszawy, wniesionych w latach 2019-2021 oraz skanów orzeczeń komisji lekarskiej wyższej instancji wydanych w wyniku rozpatrzenia tych odwołań, zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że w/w orzeczenia komisji lekarskich posiadają walor informacji publicznej, bowiem rozstrzygają o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. m.in. o zdolności do czynnej służby wojskowej. Ponadto orzeczenia w/w komisji lekarskich są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Dotyczy to zatem rozstrzygnięć podejmowanych przez podmioty wykonujące zadania publiczne, tj. powiatowe komisje lekarskie. Należy jednak zgodzić się z orzekającymi w sprawie organami oraz Sądem pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy udostępnienie informacji publicznej w w/w zakresie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – z uwagi prywatność osób fizycznych w kontekście danych o stanie ich zdrowia, a więc danych szczególnie wrażliwych. Za słuszną bowiem należy uznać argumentację organu pierwszej instancji, który stwierdził, że: "Zważywszy na znikomą ilość orzeczeń powiatowych komisji lekarskich, od których zostały wniesione odwołania (40 w przeciągu trzech lat – dodatkowo w rozbiciu na poszczególne komisje), istnieje możliwość ustalenia osoby, której dotyczy i która wnosi odwołanie". Również WSA w Warszawie trafnie zauważył, że skoro danego rodzaju orzeczeń jest tylko nieznaczna ilość (w okresie zakreślonym wnioskiem), to trzeba potencjalnie przewidywać przypadki identyfikowania osób, których dotyczą orzeczenia, przez inne osoby, które dysponują wiedzą o poddaniu tych pierwszych procedurze orzeczniczej i wniesieniu przez nich odwołań i ewentualnym dalszym rozpowszechnianiu informacji w zakresie ich danych wrażliwych. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach tej konkretnej sprawy przeprowadzenie anonimizacji, polegającej na usunięciu samych danych osobowych, mogłoby nie zagwarantować zachowania prawa do prywatności osób, wobec których komisje wydały orzeczenia, a z kolei usunięcie informacji o schorzeniach praktycznie pozbawiłoby orzeczenia treści merytorycznej. Podkreślić należy, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem spowodować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja danych zawartych w żądanych dokumentach, jako dopuszczalna bezdecyzyjna forma ograniczenia dostępu do części żądanych danych, stanowi realizację obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko wówczas, gdy czynność ta nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 760/23). Kluczowe znaczenie ma zatem w takiej sytuacji zrekonstruowanie woli wnioskodawcy wyrażonej w żądaniu udostępnienia informacji publicznej oraz ocena wyniku anonimizacji pod kątem zachowania przez dany dokument walorów informacyjnych. We wniosku z dnia 7 stycznia 2022 r. skarżący domagał się udostępnienia orzeczeń wskazanych komisji lekarskich w formie skanów tych orzeczeń oraz całej treści odwołań od orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Powyższe skłania do uznania, że skarżący dążył do poznania całych dokumentów. W konsekwencji nie sposób zatem przyjąć, że był on zainteresowany elementami proceduralnymi (na co wskazuje zresztą dopiero w skardze kasacyjnej), a nie był zainteresowany merytoryczną treścią wydanych przez komisje obu instancji orzeczeń i złożonych przez strony odwołań.

W konsekwencji uznać należy, iż przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie został w tej sprawie naruszony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.