II OSK 1241/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-04-27	
Data wpływu	2019-04-16	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 970/18	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 5 ust. 1 pkt 9; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 970/18 w sprawie ze skarg Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we Wrocławiu oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Jeleniej Górze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 970/18 oddalił skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału we Wrocławiu oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Jeleniej Górze (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw oraz zakładu garmażeryjnego wraz z restauracją i marketem na działce nr [...], obręb [...], gmina [...].

"[...] " Spółka z o.o. w [...] (dalej jako inwestor) wnioskiem z dnia 23 marca 2014 r. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę, przedkładając ww. decyzję środowiskową.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na realizację inwestycji pn.: budowa stacji paliw z budynkiem usługowym i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...] (obiekt kategorii XX). Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismami z dnia 14 sierpnia 2015 r. (oraz kolejne), K. J. zwrócił się do Wojewody Dolnośląskiego z żądaniem podjęcia działań w sprawie naruszenia prawa w procesie wydawania ww. decyzji budowlanej, który wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r.

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Dolnośląskiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw z budynkiem usługowym pod względem funkcji jest zgodna z ustaleniami uchwały Rady Gminy Bolesławiec z dnia 3 marca 2004 r., nr XIV/99/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wsi Lipiany (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2004 r., nr 99, poz. 1771; dalej jako plan miejscowy). Lokalizacja nowych obiektów spełnia wymogi określone w miejscowym planie. Linia zabudowy od linii rozgraniczającej dróg publicznych wynosi 59 m i 82 m, czyli więcej niż wymagane minimum – 6 m. Wskaźnik zabudowy terenu wynosi 5,5% powierzchni działek, czyli jest mniejszy niż 50%, maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy terenu - wynosi 5,5% przy dopuszczalnym maksymalnym na poziomie 60%. Zgodnie z planem miejscowym zewnętrzna obsługa komunikacyjna terenu odbywa się od strony ulicy dojazdowej, działki nr [...] i [...].

Zdaniem organu I instancji, projektowany budynek został usytuowany na działce zgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi, projektowana inwestycja nie będzie przesłaniać ani zacieniać sąsiednich nieruchomości. Wody opadowe, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r., będą podczyszczane i odprowadzane do skrzynek rozsączających.

Do wniosku załączono decyzję środowiskową waz z pismem Wójta Gminy [...] z dnia 26 maja 2014 r. o sześcioletnim okresie jej obowiązywania z możliwością wydłużenia czasu obowiązywania decyzji, jeśli właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że inwestycja jest realizowana etapowo i nie zmieniły się warunki określone wydaną decyzją.

Dalej organ I instancji stwierdził, że inwestor, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej jako ustawa) złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, zawiera projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany obejmujący zakres wnioskowanej inwestycji. Projekt został opatrzony wymaganymi prawem opiniami i uzgodnieniami. Został też sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się zaświadczeniem właściwej izby zawodowej.

Na skutek odwołania skarżących, GINB decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, zaś inwestycja znajduje się na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego. Działki inwestycyjne o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gmina [...], położone są na obszarze oznaczonym planie symbolem "Pu", tj. na terenie działalności gospodarczej, na którym, zgodnie z planem miejscowym, ustala się lokalizację: usług komercyjnych, mieszkania służbowego, wbudowanego w obiekt o funkcji głównej, obsługi komunikacji, obiektów urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej, zieleni izolacyjnej. Ponadto projekt budowlany spełnia wymagania określone w § 26 planu miejscowego odnośnie zabudowy, a zatem w ocenie organu II instancji nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy.

Organ II instancji wyjaśnił, że okres "używalności" decyzji środowiskowych, jest to czas, w jakim takie decyzje mogą stanowić legalną podstawę do złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. W jego ocenie termin określony w art. 46 ust 4b i 4c ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), nie jest terminem ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a terminem w jakim należy złożyć wniosek o wydanie decyzji określonych w art. 46 ust. 4 tej ustawy, tj. m.in. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Możliwość skutecznego posługiwania się decyzjami środowiskowymi wydanymi przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm.), należy zgodnie z zasadą "tempus regit actum" ocenić na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska w oparciu, o które zostały wydane. Skoro więc decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r., została wydana na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i stała się ostateczna także w okresie obowiązywania tej ustawy, to nie ma podstaw do uznania, aby organ powiatowy oceniając okres jej "używalności" na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska obowiązujących w dacie jej wydania, rażąco naruszył prawo.

Odnośnie kwestii, że decyzja środowiskowa ustaliła środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia wyłącznie na działce nr ewid. [...], organ odwoławczy wskazał, że na działce inwestycyjnej nr ewid. [...] został zaprojektowany wyłącznie dojazd, podziemny zbiornik p. poż, zbiornik bezodpływowy o poj. 10 m3, plac manewrowy, miejsca postojowe i kontenery, zaś przedmiotowe przedsięwzięcie zostało zaprojektowana na działce nr ewid. [...]. Natomiast na inwestycję typu dojazd, miejsca postojowe na działce nr ewid. [...], w ocenie organu II instancji, nie była wymaga decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Dalej organ II instancji stwierdził, że decyzja budowlana Starosty nie uchybia również przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.), a także przepisom rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. 2005 r., Nr 243, poz. 2063, ze zm.). Z projektu budowlanego wynika bowiem, że odległość odmierzacza paliw płynnych, przyłącza spustowego, króćca pomiarowego wynosi co najmniej: 10 m od budynku stacji paliw, 5 m od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki; odległości zbiorników i rurociągów technologicznych nie są mniejsze niż: 3 m od fundamentów budynku stacji paliw, 2 m od przewodów kanalizacyjnych, kabli energetycznych i telekomunikacyjnych niesłużących do obsługi zbiorników, wodociągów oraz gazociągów. Ponadto zgodność projektu przedmiotowej inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej została stwierdzona bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Z uwagi na powyższe, w ocenie GINB, nie został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zdaniem organu II instancji, w przedmiotowym postępowaniu nie znajduje zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 12, poz. 116, ze zm.), bowiem rozporządzenie to ustala przepisy techniczno-budowlane dotyczące autostrad płatnych i związanych z nimi urządzeń, zaś przedmiotowa inwestycja nie stanowi takiego urządzenia.

W kwestii dostępu do drogi publicznej GINB wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym "obsługa komunikacyjna - wjazd i wyjazd - dla ruchu osobowego, ciężarowego i dostaw paliwa na działkę [...] odbywać się będzie na zasadach służebności z drogi dojazdowej - działki [...] przez działkę [...], zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Bolesławcu z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt I Ns 546/09, które stało się prawomocne na skutek postanowienia Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II Ca 803/12.

Organ II instancji podkreślił, że na działce [...] zaprojektowano plac manewrowy dla samochodów ciężarowych i wozów strażackich oraz zjazd na drogę publiczną (działka [...]). Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że służebność została udzielona na czas określony, tj. 10 lat, do roku 2023. W dacie wydania pozwolenia na budowę, jak i w chwili obecnej, działki inwestycyjne posiadały - jak i aktualnie posiadają - dostęp do drogi publicznej, a zatem nie doszło do rażącego naruszenia prawa - braku dostępu do drogi publicznej.

Z kolei przedłożony przez GDDKiA Audyt Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, zdaniem organu II instancji, nie istniał w dniu wydawania decyzji Starosty, a zatem organ ten nie mógł nim dysponować. Decyzja Starosty nie udziela pozwolenia na budowę i nie obejmuje swoim zakresem zjazdu z autostrady.

W ocenie organu odwoławczego, kwestia realizacji przedmiotowej inwestycji w zakresie większym niż zatwierdzony, wykracza poza ramy postępowania, w którym ocenie podlega inwestycja w jej projektowanym, a nie zrealizowanym (czy realizowanym) kształcie. Jest to domena organów nadzoru budowlanego. Żadnego znaczenia nie ma też zaplanowanie MOP-u na działkach sąsiednich.

Zdaniem organu II instancji, z obowiązujących przepisów prawa nie wynika również, aby lokalizacja przedmiotowej inwestycji na obszarze Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...] była niedopuszczalna.

Skargi na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, domagając się jej uchylenia.

Odpowiadając na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2014 r. nie narusza ustaleń planu miejscowego obowiązującego na tym terenie. Nie może budzić zastrzeżeń także złożone oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Sąd I instancji zaaprobował także wyjaśnienia organów co do tego, że decyzja Starosty nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. GINB prawidłowo ocenił, że normy techniczne z uwagi na rozmiar inwestycji i jej charakter, nie mogły zostać naruszone, a tym bardziej w sposób rażący. W szczególności inwestycja nie narusza przepisów dotyczących przesłaniania i dostępu do światła słonecznego. Nie zostały także naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Sąd I instancji podzielił szczegółowe wyjaśnienia organów odnoszące się do poszczególnych rozwiązań technicznych przyjętych w ramach zaprojektowanej stacji paliw w kontekście przepisów rozporządzenia.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w sprawie nie znajdowało zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, które ustala określone normy techniczne, jednakże dotyczące autostrad płatnych i związanych z nimi urządzeń. Przedmiotowa inwestycja nie jest, w ocenie Sądu I instancji, urządzeniem powiązanym z autostradą, w szczególności nie jest to MOP. Także uwagi GINB odnośnie braku rażącego naruszenia prawa, które miałoby w ocenie GDDKiA przejawiać się nie posiadaniem przez inwestycję dostępu do drogi publicznej, są zdaniem Sądu I instancji prawidłowe.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że obsługa komunikacyjna inwestycji (wjazd i wyjazd wszelkich pojazdów) zaprojektowany został na podstawie służebności drogi koniecznej poprzez działki [...] i [...] w kierunku autostrady. Nie ma w sprawie znaczenia to, że służebność jest czasowa, bowiem w dacie wydania pozwolenia na budowę (a także obecnie) inwestycja posiadała i nadal posiada dostęp do drogi publicznej.

W kwestii posiadania odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Dostęp do drogi publicznej może być zatem realizowany z pomocą odpowiedniej służebności.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył decyzję środowiskową wydaną przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. dotyczącą realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw oraz zakładu garmażeryjnego wraz z restauracją i marketem na działce nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 września 2008 r. i z tym dniem rozpoczął bieg 4 letni termin, w którym inwestor powinien wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie jest przy tym sporne to, że do tej decyzji środowiskowej nie miały zastosowania przepisy obowiązującej aktualnie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co wynika z brzmienia jej art. 155. Sąd I instancji zauważył, że termin ten mógł ulec wydłużeniu o kolejne dwa lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiegała etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym kontekście Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis prawa, który znajdowałby zastosowanie w sprawie przedmiotowej inwestycji, nie zwiera legalnej definicji etapowania. W ocenie Sądu najbliższy tej definicji, nie dotyczący jednakże jej wprost, jest art. 33 ust. 1 ustawy, z którego nie można jednakże wywieść wniosku, że ma on uniwersalne zastosowanie i jasno determinuje wszystkie stany "etapowania" inwestycji jakie mogą mieć miejsce w obrocie, a które w potocznym rozumieniu nie nasuwałoby wątpliwości. Zdaniem Sądu I instancji, jest to sfera wykładni prawa i to nie prostej, a złożonej, która w postępowaniu nieważnościowym nie może świadczyć o rażącym naruszeniu danego przepisu prawa wymagającego takiej wykładni. Etapowanie inwestycji można bowiem rozumieć zarówno tak jak chce tego Prokurator, a więc jako budowę obiektów liniowych pewnymi zorganizowanymi odcinkami, ale również w sposób definiowany w art. 33 ust. 1 ustawy dotyczący różnych budynków w ramach jednego zamierzenia budowlanego np. w przypadku kilku budynków mieszkaniowych wielorodzinnych. Wreszcie etapowanie może być widziane także w sferze podejmowanych przez inwestora kroków faktycznych i prawnych zmierzających do realizacji inwestycji. Przepis art. 46 ust. 4b Prawa ochrony środowiska przewidywał obowiązek dołączenia decyzji środowiskowej do wniosku o wydanie decyzji budowlanej przed upływem czterech lat od dnia jej ostateczności, niemniej jednak jego ustęp 4c mówił o przedłużeniu tego terminu o dwa lata, jeżeli realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu I instancji, trudno wobec tego przyjąć wyłącznie taki pogląd, że przepis art. 46 ust. 4c Prawa ochrony środowiska wydłużający termin, w którym możliwe jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę, dotyczy wyłącznie kolejnych etapów inwestycji, zaś pierwszy z nich musiał koniecznie i bezwzględnie zostać zainicjowany wnioskiem złożonym w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja środowiskowa zyskała walor ostateczności. To, zdaniem Sądu I instancji, także świadczy o niejednoznaczności przyjętej przez ustawodawcę regulacji.

Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt, że nie można uznać, że organ budowlany nie był świadomy sytuacji w jakiej orzekał i jaką rozstrzygał, zaś inwestor wykorzystał w sposób oczywiście nieuprawniony decyzję środowiskową. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji miał pełną wiedzę oraz przegląd dotychczasowej aktywności budowlanej inwestora i w kontekście tego zdecydował się na jedną z interpretacji niedookreślonego pojęcia etapowania, przy niezmienionych warunkach środowiskowych (zakres inwestycji bowiem ograniczono).

Sąd I instancji, nie podzielił poglądu, że zasady logiki nakazują przyjąć, że możliwość etapowania inwestycji dotyczyła jedynie przedsięwzięć, dla których została wydana zgoda następcza w postaci np. pozwolenia na budowę, która w trakcie etapowej realizacji przedsięwzięcia wymagała zmiany. Za taką wykładnią nie przemawiają, zdaniem Sądu I instancji, przepisy art. 46 ust. 4d i 4e Prawa ochrony środowiska, umożliwiające zmianę niektórych decyzji następczych, które nie może być traktowane jako nie wpływające na zmianę uwarunkowań środowiskowych, w związku z czym niewymagające zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazane przepisy, w szczególności zaś art. 46 ust. 4d Prawa ochrony środowiska definiują sytuacje odmienne, dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaganej tym samym zmiany decyzji budowlanej (art. 36a ust. 1 i 5 ustawy), która nie wymaga jednak prowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, jednakże pod warunkiem, że zmiana nie spowoduje zmiany warunków z decyzji środowiskowej. Czym innym jest bowiem możliwość przedłożenia tej samej decyzji środowiskowej w terminie do 6 lat od dnia jej ostateczności w przypadku etapowania inwestycji, a czym innym ubieganie się o zmianę wydanej decyzji budowlanej, dla której to zmiany (wprost określonej w przepisie) ustawodawca nie wymaga prowadzenia kolejnego postępowania środowiskowego i przedkładania nowej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie dostrzega, że nie dość, że przepis art. 46 ust. 4d dotyczy obiektu budowlanego i zmian w nim wprowadzanych, to także nie zawiera żadnego ograniczenia terminem (nie stosuje się do niego art. 46 ust 4b i 4c).

Sąd nie podzielił także uwag wskazujących na brak możliwości zastosowania decyzji środowiskowej z 2008 r. do całego przedsięwzięcia, prowadzonego na działkach nr [...] i [...], bowiem wskazana decyzja środowiskowa dotyczyła jedynie zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na działce [...], a przez to rozciąganie jej na działkę [...] powoduje pozbawienie społeczeństwa możliwości oceny oddziaływania, wypowiadania uwag i rozstrzygania ewentualnych konfliktów społecznych. W tym względzie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że inwestycja jaką jest budowa stacji paliw i sklepu, realizowana jest na działce nr [...] zaś działka [...] pełni względem niej rolę służebną. Planowana na niej działalność inwestycyjna, albo w ogóle nie wymaga decyzji budowlanej, albo wymagałaby wyłącznie zgłoszenia.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro wyłącznym członem inwestycyjnym jest budowa stacji paliw i sklepu, zaś towarzyszącym jej: plac manewrowy, zbiornik p. poż., zjazd, itp., to nie wymagają one przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem nie są w myśl rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani znacząco, ani potencjalnie oddziałujące na środowisko, a przy tym trudno też twierdzić, że ich wykonanie prowadzić mogłoby do obejścia przepisów środowiskowych.

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy przez błędną jego wykładnię i uznanie, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce pozwolenia na budowę stacji paliw z budynkiem usługowym i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid. [...] i [...], obr. [...], gm. [...], podczas gdy wydanie decyzji doprowadziło do rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda Dolnośląski prawidłowo ocenili, że wydana decyzja nie jest obarczona nieważnością.

Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w wysokości prawem przepisanej i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na skutki epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko WSA w Warszawie, przedstawione w zaskarżonym wyroku, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest zatem słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 513/21, LEX nr 3313017, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3537/18, LEX nr 3288582).

Art. 35 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez Starostę [...] decyzji nr [...], stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 1); zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 (pkt 3); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (pkt 4). Zatem na organie architektoniczno-budowlanym spoczywał także obowiązek kontroli zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1865/12 oraz wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2465/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz.647 ze zm. dalej: u.p.z.p.) , należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołany przepis przewiduje trzy odrębne przypadki dostępu terenu do drogi publicznej: po pierwsze, jest to bezpośredni dostęp danego terenu do drogi publicznej czyli przyleganie tego terenu do pasa drogi publicznej; po drugie jest to dostęp przez drogę wewnętrzną i po trzecie jest to dostęp poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 327/18, LEX nr 2763287). Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przytoczonych powyższej regulacji warunek "dostępu do drogo publicznej" będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Zatem dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną, nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyroki NSA z dnia 8 października 2008 r. II OSK 1163/07, z dnia 9 lipca 2009 r. II OSK 1116/08, z dnia 5 sierpnia 2010 r. II OSK 1337/09, z dnia 18 listopada 2010 r. II OSK 1718/09, z dnia 3 listopada 2010 r. II OSK 1625/09, z dnia 25 września 2012 r. II OSK 994/11).Należy również zauważyć, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, nie określa jakie parametry powinna mieć droga dojazdowa do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 1102/16, LEX nr 2102159).

Jak wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. dostęp do drogi publicznej dla projektowanego przedsięwzięcia zagwarantowany był poprzez zgodę Wójta Gminy [...] na lokalizację wyjazdu z działki nr [...] na drogę wewnętrzną nr [...] oraz zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Bolesławcu Wydział I Cywilny z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I Ns 546/09 poprzez ustanowioną służebność drogi koniecznej, która pozwalała na skomunikowanie działki nr [...] za pośrednictwem działki nr [...] i [...] w kierunku autostrady. Kwestionowanie tego faktu przez skarżącą kasacyjnie nie znajduje oparcia w ustalonych okolicznościach stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ustanowiona służebność drogowa nie miała na celu zapewnienie dojazdu do drogi gminnej na [...] poprzez działkę nr [...] do drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Bolesławcu Wydział I Cywilny z dnia 10 października 2012 r. celem ustanowienia służebności było zagwarantowanie właściwego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, gdyż istniejący dojazd do działki poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] i obciążenie służebnością działki gruntu [...] w kontekście planowanej na działce nr [...] działalności gospodarczej jest niemożliwy, gdyż uniemożliwia wjazd pojazdów o masie przekraczającej 10 ton, a nadto na drodze tej obowiązuje zakaz wjazdu wszelkich pojazdów ciężarowych. Stąd postanowienie i załączona do niego mapa ustanowionej służebności drogowej wskazują, że działka nr [...] ma uzyskać dostęp do drogi publicznej jaką jest autostrada [...], poprzez istniejący wówczas zjazd i wyjazd dla działki nr [...] Istnienie takiego zjazdu potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy załączniki mapowe oraz dokumentacja zdjęciowa. Istotne jest również, że działka nr [...] powstała na podstawie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. o podziale działek, warunkującej, że nabywca wchodzących w pas autostrady działek, zapewni dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowych, co również wziął pod uwagę SR w Bolesławcu wydając powołane wyżej postanowienie ustanawiające służebność drogową.

Bez znaczenia dla oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] pozostaje podnoszony przez skarżącą kasacyjnie fakt, że służebność drogi koniecznej została ustanowiona na okres dziesięciu lat, skoro w chwili wydania decyzji dostęp do drogi publicznej istniał. Także udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 727/18, LEX nr 3098425). Stąd brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, na który wskazuje skarżąca kasacyjnie, nie stanowi o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Nie zasługuje także na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. niezbędnym jest aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia bowiem zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 833/10, LEX nr 992642). Stąd chybione są argumenty wskazujące, że droga wewnętrza urządzona na działce nr [...] ma niecałe 3 m szerokości i obowiązuje na niej zakaz poruszania się samochodów ciężarowych, a nadto że nie stanowi drogi publicznej.

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem inwestora, że z chwilą wystąpienia o pozwolenia na budowę nie miał on obowiązku legitymowania się zgodą na lokalizację zjazdu na autostradę, ponieważ należąca do niego nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę, nie graniczy z autostradą. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Z analizy art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie udzielenia zezwolenia na budowę lub przebudowę zjazdu służył innym - poza właścicielem lub użytkownikom gruntów przyległych do drogi publicznej i obsługiwanych tak projektowanym lub mającym być przebudowanym zjazdem - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. W konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2026/18, LEX nr 3056826). Nadto w chwili wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę istniał zarówno zjazd jak i wjazd na autostradę umożliwiający skomunikowanie działki inwestora z drogą autostradową stanowiąca drogę publiczną, stąd ustanowiona służebność drogowa gwarantowała dostęp do drogi publicznej. Należy również pamiętać, że obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości, co na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oznacza nie tylko obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały, ale także sankcjonowania istniejących zjazdów w całym okresie ich legalnego funkcjonowania (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2768/20, LEX nr 3195242).

Uwzględniając powyższe jako niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, pomijając jego wadliwą konstrukcję tj. brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Jednakże przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2010 r. sygn. I OPS 10/09 ONSAiWSA 2010/1, poz. 1). Z treści powołanej uchwały wynika bowiem jednoznaczne przesłanie, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, zarówno w jej sentencji, jak i w uzasadnieniu, bez względu na to, czy jest powiązany z przepisami Prawa o ustroju sądów administracyjnych lub Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też ogranicza się tylko do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.