Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Miasta K dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie pkt I-VII wniosku z dnia 14 kwietnia 2019 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w zakresie pkt II-VII wniosku z dnia 14 kwietnia 2019 r.; IV. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie pkt l wniosku z dnia 14 kwietnia 2019 r.; V. oddala wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Zarządu Dróg Miasta K grzywny;

Wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2019 r. skierowanym do Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa za pośrednictwem poczty elektronicznej, opatrzonym podpisem "[...]", M.H. zwrócił się o udostępnienie informacji, które w jego ocenie stanowiły informacje publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm. – dalej jako: u.d.i.p.), tj.:

I. wysokość (kwoty) sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Realizacji Inwestycji Zarządu Dróg Miasta Krakowa (dalej: DRI) w okresie od początku powstania działu do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek, spełniającej w pełni powyższe żądanie Wnioskodawcy (w ujęciu rocznym: 2019 i poprzednie),

II. zestawienie pracowników (imiona i nazwiska/stanowisko) DRI oraz kwotą nagród przyznanych w roku 2019, i poprzednich wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania,

III. wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2019 r. każdego z pracowników DRI z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.),

IV. zestawienie pracowników DRI ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych – jeśli dotyczy) tego pracownika, wedle przykładowego, rekomendowanego wzoru:

1) Komórka A – Pracownik X Y – kierunek: prawo (Uniwersytet Śląski) – studia podyplomowe: rachunkowość (Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie)

2) Komórka A – Pracownik Z W – kierunek: filologia polska (Uniwersytet ...)

3) Komórka A – Pracownik T R – kierunek: informatyka (Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie)

4) Samodzielne Stanowisko ds .... – Pracownik U D – kierunek: finanse i rachunkowość – specjalność: rachunkowość, itd.

V. zestawienie osób nie pełniących funkcji publicznych (bez imion i nazwisk) pracujących w DRI wraz ze wskazaniem stanowiska pracy,

VI. zestawienie pracowników – stanowisk (bez imion i nazwisk) DRI nie pełniących funkcji publicznych (czyli pełniących tylko funkcje usługowe, techniczne jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z kwotą nagród przyznanych w roku 2019 i poprzednich wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania,

VII. liczba wszystkich pracowników DRI (czyli pełniących i nie pełniących funkcji publicznych), z uwzględnieniem wysokości etatów.

Jednocześnie w treści wniosku wskazano, że wysokość etatów powinna być również zachowana przy udzielaniu odpowiedzi w zakresie pkt I-VI powyższego wniosku. Wnioskodawca zaznaczył też, że w jego ocenie powyższy wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a prostej, gdyż dane te dotyczą podstawowych kwestii organizacyjnych lub wydatkowania środków publicznych (gospodarka finansami publicznymi jest jawna) i są dostępne w zasadzie od ręki z segregatorów, czy programów (w tym księgowych/finansowych/kadrowych), a także chociażby z wykazu pracowników, który zapewne w DRI funkcjonuje i jest dostępny, ewentualnie również z tabliczek umiejscowionych przy drzwiach do pokojów pracowników. Dodano przy tym, że informacja na powyższe pytania powinna być aktualna na dzień udzielenia pełnej merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 29 kwietnia 2019 r. (znak: NO.0161.328.2019), organ odnosząc się do pytań zawartych w pkt. V i VII ww. wniosku poinformował wnioskodawcę, że w Dziale Realizacji Inwestycji ZDMK nie pracują osoby pełniące funkcje publiczne. Jednocześnie przedstawiono w formie tabelarycznej zanonimizowane zestawienie pracowników DRI wraz ze wskazaniem stanowiska pracy. Poinformowano również wnioskodawcę, że w pozostałym zakresie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Następnie w dniu 28 maja 2019 r. (znak: NO.0161.328.2019) organ w uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 kwietnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na pytanie z pkt. l tego wniosku, tj. wskazano sumaryczną wysokość nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Realizacji Inwestycji ZDMK od daty jego powstania do dnia merytorycznej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

W dniu 13 maja 2019 r. (data wpływu do organu – 15 maja 2019 r.), M.H. wniósł za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność ww. organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosku z dnia 14 kwietnia 2019 r., zarzucając przy tym organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2019 r. wysłanego drogą elektroniczną (e-mail);

2. nałożenie grzywny na organ w wysokości zgodnej z decyzją Sądu;

3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w związku z brakiem pełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 14 kwietnia 2019 r. oraz brakiem wydania decyzji odmownej, skarga na bezczynność jest uzasadniona. Podkreślono bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierał pytania na temat wykształcenia pracowników ZDMK w Krakowie, wysokości nagród, wykazu pracowników oraz ich pensji. Jednocześnie skarżący wskazał, że w jego ocenie odpowiedź organu z dnia 29 kwietnia 2019 r. (znak: sprawy: NO.0161.328.2019) "była kompletnie oderwana od treści wniosku i nie zawierała prawie jakiejkolwiek odpowiedzi merytorycznej na niego". Zwrócono przy tym uwagę, że bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne stanowi, iż nie dość, że informacje, o które wnioskował skarżący stanowią informację publiczną, to jeszcze jawną i do udostępnienia. Skarżący podniósł także, że organ posiada pełną korespondencję prowadzoną ze skarżącym w przedmiotowej sprawie, a nadto dodał, że na obecnym etapie procesowym nie składał on zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 23 u.d.i.p. (przestępstwo nieudostępnienia informacji publicznej).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ przytoczył na wstępie dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, iż podtrzymuje on stanowisko, że informacje określone w pkt. II, III, IV oraz VI wniosku, nie stanowią w jego ocenie informacji publicznej. Ponadto podano, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, jeśli wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Organ zwrócił przy tym uwagę, że żaden z pracowników działu DRI nie jest "osobą sprawującą funkcje publiczne". Podniesiono bowiem, że interpretując to pojęcie, w pierwszej kolejności konieczne jest przywołanie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05, LEX nr 182494), zgodnie z którym sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wyjaśniono przy tym, że do funkcji publicznych należą takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, natomiast spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Podkreślono także, że jeżeli działania podejmowane przez pracowników, których dotyczy wniosek, nie mają cech władztwa publicznego (imperium), to nie można ich uznać za pełniących funkcje publiczne. Tym samym w ocenie organu, pojęcie to dotyczy podmiotów, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych.

W dalszej kolejności organ zaznaczył, że osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. są te osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tymczasem organ zwrócił uwagę, że do zakresu działania DRI należą zadania dotyczące procesu inwestycyjnego prowadzonego przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, tj. kompleksowy nadzór nad całościowym i terminowym przebiegiem procesu realizacji inwestycji o charakterze inwestycyjnym i modernizacyjnym w zakresie robót budowlanych. Wobec powyższego podniesiono, że w zakresie zadań wykonywanych przez pracowników działu DRI, organ nie korzysta z żadnych uprawnień władczych, a w związku z tym, w strukturach tego działu brak – zdaniem organu – osób pełniących funkcje publiczne.

Jednocześnie Dyrektor Zarządu Dróg Miasta Krakowa zwrócił uwagę, że pytania zawarte w pkt. II oraz III dotyczą wynagrodzenia brutto oraz nagród wypłaconych konkretnym pracownikom, wymienionym z imienia i nazwiska. W tym natomiast zakresie organ podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 695/14), zgodnie z którym informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Podniesiono bowiem, że nie ma żadnych podstaw, aby informacje o wynagrodzeniu i nagrodach przyznanych konkretnemu, wymienionemu we wniosku z imienia i nazwiska pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej, gdyż istotą uprawnień przewidzianych przedmiotową ustawą nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej. Tym samym organ zaznaczył, że pytanie skarżącego nie dotyczyło zasady funkcjonowania organu władzy, kwoty wydatków poniesionych na nagrody dla pracowników wypłaconych czy przyznanych w określonym okresie, czy też kwoty wydatków poniesionych na nagrody przyznane pracownikom na ściśle określonym stanowisku w danym okresie, bądź kwoty wydatkowanej na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, a wniosek ten dotyczył udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na wynagrodzenie i nagrody konkretnych osób, które zgodnie z treścią wniosku powinny zostać wymienione z imienia i nazwiska. W ocenie organu, był to więc wniosek ad personam, wobec czego, niezasadne było w tym zakresie udzielenie informacji lub wydanie decyzji odmownej, na uzasadnienie czego organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Ponadto zdaniem organu, informacji publicznej nie stanowią również dane określone w pkt. IV wniosku, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ujawnieniu nie podlegała będzie informacja na temat nazwy uczelni ukończonej przez danego pracownika. Wyjaśniono bowiem, że dla oceny kwalifikacji danej osoby do pełnienia funkcji publicznej nie jest istotnym na jakiej uczelni ukończyła ona studia wyższe, gdyż tego rodzaju informacja nie ma żadnego związku z wykonywaniem funkcji publicznej. Jednocześnie wskazano, że to rzeczą skarżącego, wnioskującego o udzielenie informacji publicznej jest zadanie pytania w sposób, który nie budzi wątpliwości, co do użytych w nim zwrotów. Podniesiono bowiem, że pytanie zbyt ogólne bądź niejednoznaczne sprawia, iż udzielającemu odpowiedzi, nie można poczynić zarzutu braku odpowiedzi bądź bezczynności w jej udzieleniu.

Dodatkowo w zakresie pkt. VI wniosku wskazano, że dotyczy on nagród wypłaconych pracownikom działu DRI zatrudnionym wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych, podczas gdy w Dziale Realizacji Inwestycji ZDMK nie pracują osoby zatrudnione na takich stanowiskach. Organ powołując się na stanowisko doktryny podkreślił bowiem, że osobami zatrudnionymi na stanowiskach usługowych są pracownicy, którzy nie wykonują zadań należących do określonego przepisami zakresu działania tych organów lub instytucji, np. kierowcy, gońcy, osoby sprzątające, maszynistki, portierzy, pracownicy zaopatrzenia i obsługi technicznej, podczas gdy w Dziale Realizacji Inwestycji ZDMK zatrudnieni są wyłącznie pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędowych, występujących obok stanowiska pomocniczego i usługowego określonego w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Ponadto organ zwrócił uwagę, że żądanie podania uzasadnienia przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród stanowi w istocie żądanie udzielenia informacji o charakterze pracowniczym, co nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. Wyjaśniono przy tym, że ocena pracy danego pracownika jest przywilejem i obowiązkiem jego przełożonego, a nadto, że na ocenę taką wpływają nie tylko subiektywne odczucia przełożonego, ale wpływać także mogą okoliczności związane z posiadaniem lub brakiem posiadania przez danego pracownika określonych predyspozycji do zajmowania określonego stanowiska, łącznie z materią absencji chorobowej. Tym samym zdaniem organu, ujawnianie uzasadnień przyznanych pracownikom nagród, naruszałoby ich prawa pracownicze, jak też mogłoby naruszać ich dobra osobiste. W tym zakresie organ podkreślił natomiast, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że realizując prawo do dostępu do informacji publicznej nie można naruszać uprawnień przysługujących pracownikom samorządowym na podstawie odrębnych ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 2 ustawy dnia 6 września 2001 r.

o dostępie do informacji publicznej: "1. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". 2. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego". W myśl art. 5 u.d.i.p "1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.1a. (utracił moc).2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.2a. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji.3. Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.4. Ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw".

W art. 1 u.d.i.p. ustawodawca zawarł definicję informacji publicznej stanowiąc, że

"1. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Ta bardzo ogólna definicja została egzemplifikowana przedmiotowo przez treść art. 6 u.d.i.p.a podmiotowo przez postanowienia art. 4 u.d.i.p.

W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że kontrolowany organ jako kierownik jednostki organizacyjnej gminy wykonującej zadania publiczne gminy spełnia przymioty organu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie w ocenie Sądu mając na uwadze podmiotowe konstytucyjne prawo dostępu każdego do informacji publicznej trzeba stwierdzić, że kontrolowany organ powinien wniosek o dostęp do informacji publicznej załatwiać w ten sposób, aby w jak największym zakresie - na ile jest to zgodne z prawem - udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną. Działania kontrolowanego organu minęły się z tym stanowiskiem.

Zgodnie z art. 14 u.d.i.p.. "1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się".

W myśl art. 16 u.d.ip. "1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Ustosunkowując się do pkt I wniosku skarżącego Sąd stwierdza, że kontrolowany organ dostarczył skarżącemu żądaną informację publiczną jednak uczynił to już po wniesieniu skargi w związku czym Sąd stwierdził bezczynność, która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa do wydania aktu lub podjęcia czynności w zakresie pkt I wniosku z dnia 14 kwietnia 2019 r. "Wysokość (kwoty) sumarycznie nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Działu Realizacji Inwestycji Zarządu Dróg Miasta Krakowa w okresie od początku powstania działu do dnia merytorycznej odpowiedzi na ten wniosek, spełniającej w pełni powyższe żądanie Wnioskodawcy (w ujęciu rocznym: 2019 i poprzednie)"- żądana przez skarżącego - w ocenie Sądu przedmiotowo kwalifikuje się w bezspornie pojęciu informacji publicznej gdyż dotyczy kwoty wydawanej na utrzymanie danego etatu/stanowiska ze środków publicznych i bez znaczenia jest to, że skarżący wnioskuje o wysokość kwoty nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom. Kwoty nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom też pochodzą ze środków publicznych a kwotowy sposób ich rozdysponowania pomiędzy niezindywidualizowanych beneficjentowi/pracowników bezsprzecznie stanowi informację publiczną do udostępnienia w trybie czynności materialno-technicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p.: "1. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku". Jak wynika z akt sprawy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 15 kwietnia 2019 r. a kontrolowany organ doręczył informację objętą pkt nr I wniosku pismem z dnia 28 maja 2019 r. a zatem po wniesieniu przez wnioskującego skargi z dnia 13 maja 2019 r. do Sądu (data wpływu skargi do organu w dniu 15 maja 2019 r.). Oceniając, że przedmiotowa bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd miał na uwadze, że kontrolowany organ uprzednio, przed wniesieniem skargi pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, aczkolwiek mylnie m.in. informując wnioskodawcę, że w zakresie omawianego pkt I żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący nie wykazał zarazem, jak również Sąd tego obiektywnie nie dostrzegł, że brak udzielenia żądanej informacji w terminie wywołał skutki prawne adekwatne dla rażącego naruszenia prawa a mianowicie, że wystąpiły skutki prawne nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa albo określona szkoda. Stwierdzona bezczynność kontrolowanego organu jest oczywiście naganna, ale w realiach kontrolowanej sprawy w ocenie Sądu nie można czynić kontrolowanemu organowi zasadnego zarzutu, że w sposób świadomy, uporczywy chciał się uchylić od udzielenia żądanej informacji publicznej. Kontrolowany organ nie jest ustrojowo organem administracji publicznej stąd potencjalnie reagowanie na wnioski o dostęp do informacji publicznej może w praktyce nastręczać mu trudności nie związane jednak z celowym nie wypełnianiem ustawowych obowiązków - aczkolwiek z punktu widzenia obiektywnego porządku prawnego z tego powodu - te praktyczne trudności nie są oczekiwane przez prawo. Konstytucyjna zasada praworządności odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wykonujących prawo. W konsekwencji zdaniem Sądu kontrolowany organ naruszył zasadę praworządności, ale z przyczyn wskazanych powyżej nie w zakresie uzasadniającym rażące naruszenie treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe uzasadnienie w przedmiocie charakteru prawnego stwierdzonej bezczynności - dotyczy odpowiednio także bezczynności organu w zakresie pkt II-VII wniosku skarżącego, którą Sąd ocenia także jako nie posiadającą znamion rażącego naruszenia prawa.

Ustosunkowując się do pkt II wniosku Sąd stwierdza, że - uwzględniając zakres pojęcia informacji publicznej określony w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zgodnie z którym każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym i majątkiem Skarbu Państwa jest informacją publiczną - należy podzielić stanowisko skarżącego, że żądany przez niego wykaz nagród przyznanych pracownikom z przypisaniem do stanowisk przyznanych w roku 2019, i poprzednich stanowi informację publiczną. Ocena ta jest konsekwencją tego, że wynagrodzenie wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości nagród przyznawanych i wypłaconych pracownikowi jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Jednakże przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpi jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej. Kontrolowany organ pominął jednak, że w myśl art. 16 u.d.ip. "1. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji".

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy a także w udzielonych skarżącemu informacjach publicznych brak jest danych, czy też odpowiedniego uzasadnienia, pozwalających pozytywnie zweryfikować informację kontrolowanego organu, że w Dziale Realizacji Inwestycji ZDMK nie pracują osoby pełniące funkcje publiczne, co przykładowo można uczynić w zakresie argumentacji przez wskazanie zanonimizowanych przydziałów czynności na poszczególnych stanowiskach. Co do żądania udzielenia informacji publicznej w przedmiocie każdorazowego uzasadnienia przyznania nagród, Sąd stwierdza, że kryteria przyznawania nagród stanowią informację publiczną, gdyż decydują o sposobie, zasadach dzielenia środków publicznych, gospodarowania nimi, jednak udzielanie informacji w tym zakresie powinno zarazem uwzględniać art. 5 i art. 16 u.d.i.p.

Oceny te powinien mieć na uwadze kontrolowany organ przy wykonaniu sentencji wyroku.

Ustosunkowując się do pkt III wniosku Sąd stwierdza, że i w tym przypadku, analogiczne jak w odniesieniu do żądania zawartego w pkt II wniosku skarżącego, informacje dot. wynagrodzenia brutto za miesiąc marzec 2019 r. każdego z pracowników DRI z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami, w rozbiciu na nie: specjalne/funkcyjne/stażowe, itp.) - stanowią informacje publiczne z przyczyn podanych powyżej. Także i w tym przypadku organ powinien odpowiednio wykorzystać możliwości prawne zawarte w u.d.ip., które umożliwiają mu zgodne z prawem zareagowanie na wniosek o udostępnienie informacji publicznych.

W odniesieniu do żądań skarżącego kontrolowany organ powinien mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r. IV SA/Po 437/19, którego uzasadnienie podziela obecnie orzekający skład: "W razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej". Zarazem obecnie orzekający skład podziela tezę zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 52/19, w myśl której "udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienie przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby".

Ustosunkowując się do pkt IV wniosku Sąd stwierdza, że po pierwsze w kontrolowanej sprawie nie zostało przez kontrolowany organ jednoznacznie wykazane, że w kierowanej przez organ jednostce nie są zatrudnione osoby pełniące funkcje publiczne. Zdaniem Sądu żądane w zakresie tego punktu informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą kwalifikacji osób zatrudnionych ze środków publicznych przy wykonywaniu zadań publicznych, co przekłada się m.in. na kwestie organizacji wykonania zadań publicznych. Jednakże zakres jej udostępnienia jest uzależniony odpowiednio między innymi od tego na ile o tych kwalifikacjach jako wymaganych wypowiada się prawo jak i od treści art. 5 u.d.i.p. Sama konkretna nazwa szkoły wyższej stanowi informację publiczną w powiązaniu z kwalifikacjami pracowników wymaganymi przez prawo - w nawiązaniu do wykonywania zadań publicznych w przedmiocie kształcenia przez konkretne uczelnie/szkoły wyższe. Refleksowo wniosek dotyczy zatem sposobu wykorzystywania/absorpcji przez administrację publiczną wykonywania zadań publicznych przez szkoły wyższe w postaci promowania absolwentów, nadto mając na uwadze jawne powszechnie rankingi szkół wyższych, informacja ta ma znaczenie organizacyjne dla ew. określenia stopnia w jakim organy administracji publicznej zatrudniają pracowników, funkcjonariuszy kierując się zobiektywizowaną jakością kształcenia poszczególnych szkół, przy oczywistej uwadze, że dyplom każdej szkoły ma taką samą moc wiążącą. Udzielenie takiej informacji publicznej w żadnym stopniu nie może prowadzić do naruszenia prywatności pracownika poza wyjątkami wskazanymi w ustawie a także jego równości wobec prawa i w prawie. Gdyby organ uznał, że udzielenie informacji publicznej wyczerpuje się m.in. w podaniu tych informacji tylko w nawiązaniu do stanowisk i komórek o jakich jest mowa we wniosku, bez wskazywania imion i nazwisk, udzielona informacja nie może naruszać art. 5 u.d.i.p. jeżeli potencjalna anonimizacja nie eliminuje potencjalnej indywidualizacji danej osoby.

Zastosowanie w tym przypadku znajdują także powyżej przytoczone tezy z zakresu orzecznictwa administracyjnego.

Ustosunkowując się do pkt V wniosku dot. zestawienia osób nie pełniących funkcji publicznych (bez imion i nazwisk) pracujących w DRI wraz ze wskazaniem stanowiska pracy, Sąd stwierdza, że chodzi w nim o wykaz stanowisk zajmowanych przez osoby nie pełniące funkcji publicznych. Wykaz ten stanowi informację publiczną gdyż dotyczy kwestii organizacyjnych wykonywania zadań publicznych ze środków publicznych. Z akt sprawy wynika, że kontrolowany organ doręczył skarżącemu tabelę obrazującą wykaz 19 stanowisk informując, że w Dziale Realizacji Inwestycji nie pracują osoby pełniące funkcje publiczne. Jak to już było podkreślone podana przez organ informacja, że w Dziale Realizacji Inwestycji nie pracują osoby pełniące funkcje publiczne jest w ocenie Sądu arbitralna, bez uzasadnienia, nie poddaje się kontroli Sądu, gdyż nie jest znany np. wykaz czynności związany z tymi stanowiskami.

Ustosunkowując się do pkt VI wniosku dot. zestawienia pracowników - stanowisk (bez imion i nazwisk) DRI nie pełniących funkcji publicznych (czyli pełniących tylko funkcje usługowe, techniczne jak np. konserwator, kierowca, osoby sprzątające, itp.) z kwotą nagród przyznanych w roku 2019 i poprzednich wraz z każdorazowym uzasadnieniem ich przyznania, Sąd stwierdza, że w kontrolowanym przypadku wynagrodzenie wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest ze środków publicznych a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości nagród przyznawanych na poszczególnych stanowiskach posiada walor informacji publicznej. W tym wypadku organ powinien wykorzystać odpowiednio zgodnie z prawem swoje możliwości kompetencyjne zawarte w u.d.i.p. W tym miejscu trzeba mieć na uwadze, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek, z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Co do żądania udzielenia informacji publicznej w przedmiocie każdorazowego uzasadnieniem ich przyznania, Sąd stwierdza, że kryteria przyznawania nagród stanowią informację publiczną, gdyż decydują o sposobie, zasadach dzielenia środków publicznych, gospodarowania nimi, jednak udzielanie informacji w tym zakresie powinno zarazem uwzględniać art. 5 i art. 16 u.d.i.p. Dla oceny wniosku w zakresie pkt VI ma znaczenie, że skarżący wskazał w nim - zestaw stanowisk (bez imion i nazwisk) DRI nie pełniących funkcji publicznych, czyli pełniących tylko funkcje usługowe, techniczne jedynie przy przykładowym wskazaniu konserwatora, kierowcy, osoby sprzątającej.

Ustosunkowując się do pkt VII dot. liczby wszystkich pracowników DRI (czyli pełniących i nie pełniących funkcji publicznych), z uwzględnieniem wysokości etatów, Sąd stwierdza, że żądanie to mieści się w przedmiocie informacji publicznej jako dot. kwestii organizacyjnych działania administracji publicznej/podmiotów administrujących. Do dnia wniesienia skargi a także i później organ nie podał żądanej informacji uwzględniającej liczbę pracowników i jednocześnie wysokość etatów. Brak jest w tym zakresie jasnej wypowiedzi kontrolowanego organu. Rozpoznając wniosek organ zwróci uwagę, że do ew. decyzji o odmowie udostępnienia mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a to związane jest z koniecznością zbadania wniosku pod kątem jego braków formalnych (por.np wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. I OSK 2929/17).

Przy ponownym ustosunkowaniu się do wniosku skarżącego przez wydanie aktu lub podjęcie czynności, organ będzie się kierował powyższymi ocenami Sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.