Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat E. O. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Burmistrz Miasta B. odmówił J. S. przyznania zasiłku okresowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek zawartych w art. 38 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej u.p.s.), bowiem osiągany przez dwuosobową rodzinę wnioskodawczyni dochód w październiku 2012 r. w wysokości [...] zł (świadczenie emerytalne matki – [...] zł i dodatek mieszkaniowy – [...] zł), przekracza kryterium dochodowe rodziny wynoszące [...] zł. Do dochodu organ nie wliczył kwoty alimentów, bowiem strona oprócz dodatku mieszkaniowego otrzymywanego na dwuosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada własnego stałego dochodu, pozostaje na utrzymaniu matki i w żaden sposób otrzymywane alimenty od matki nie zmieniają dochodu rodziny.

W ocenie organu, J. S. zamieszkuje i pozostaje we wspólnym gospodarstwie z matką H. P., pomimo posiadania przez matkę opiekuna w osobie syna T. S. Organ podkreślił, że podczas wielokrotnych wizyt pracownika socjalnego w środowisku nigdy nie zastał opiekuna. Z zeznań opiekuna przeprowadzonych w dniu [...] października 2012 r. na okoliczność sprawowania opieki wynika, że rachunki płaci czasem opiekun, ale robi to także wnioskodawczyni, podobnie posiłki sporządzane są zarówno przez opiekuna, jak i wnioskodawczynię. J. S. razem z matką chodzi do lekarza, zatem przyczynia się do poprawy warunków życia matki, wspólnie z nią gospodarując.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, że dochód rodziny wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku okresowego. Wskazał, że na dochód ten, oprócz emerytury H. P. oraz dodatku mieszkaniowego, składają się: alimenty otrzymywane od matki w kwocie [...] zł oraz pomoc pieniężna na dożywianie w wysokości [...] zł.

Kolegium podzieliło również stanowisko organu pierwszej instancji, że odwołująca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, bowiem za osobę samotną ustawa o pomocy społecznej przyjmuje osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostającą w związku małżeńskim i nie posiadającą wstępnych ani zstępnych (art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej).

Z art. 6 pkt 14 powołanej ustawy wynika, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej.

Zdaniem Kolegium, z analizy akt sprawy, a zwłaszcza z ustaleń wywiadu środowiskowego, wynika, że odwołująca mieszka z matką, na którą ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, dlatego nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Opiekun matki w dniu [...] października 2012 r. oświadczył, że rachunki czasem płaci opiekun, czasem siostra, w sobotę i niedzielę obiad przygotowuje opiekun albo siostra, rejestruje matkę i siostrę do lekarza, na wizytę do lekarza matka chodzi z córką, ponieważ leczą się u tego samego lekarza. Odwołująca pomaga więc w czynnościach życiowych matce. Odwołująca sama potwierdziła w odwołaniu, że sporadycznie opiekuje się matką. W sytuacji, gdy matka ma opiekuna, można przyjąć, że obecnie jej opieka nad matką nie wymaga stałego, osobistego angażowania. Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania ustaleń pracownika socjalnego, że podczas wizytacji w środowisku nigdy nie zastał opiekuna w mieszkaniu. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, że opiekun nie sprawuje opieki nad H. P., jak również nie stwierdził, że opiekę sprawuje wyłącznie odwołująca. Powyższe spostrzeżenie może sugerować, że opiekun nie wywiązuje się prawidłowo ze swoich obowiązków opiekuńczych. Faktem jest, że odwołująca dotychczas opiekowała się matką, robiła wspólne zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i matki. Od kiedy otrzymała decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, twierdzi, że nie opiekuje się matką i nie przyczynia się w sposób trwały do poprawy warunków życia matki, bo matka ma opiekuna. Opieka syna nad matką nie zmienia faktu, że to odwołująca, a nie opiekun, wspólnie mieszka z matką, a więzi, jakie istnieją pomiędzy matką i córką wymagają udzielania sobie wzajemnej pomocy, zwłaszcza, że zarówno wnioskodawczyni, jak i jej matka, są niepełnosprawne.

W ocenie organu odwoławczego, odwołująca i jej matka nie mają możliwości prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw, ponieważ tylko matka ma emeryturę w wysokości [...] zł netto pozwalającą na utrzymanie domu i odwołującej. Odwołująca mieszka wraz z matką w lokalu stanowiącym własność matki, składającym się z jednego pokoju, kuchni oraz łazienki. Jest osobą bezrobotną od kilkunastu lat bez prawa do zasiłku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy dla dwuosobowego gospodarstwa domowego wypłacany zarządcy. Odwołująca otrzymuje do ręki jedynie ryczałt na zakup opału w kwocie [...] zł. Odwołująca zawarła z matką umowę użyczenia mieszkania między innymi dla otrzymania dodatku mieszkaniowego w roku 2006. Kolegium dysponuje materiałem dowodowym, z którego wynika, że H. P. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...] od [...] października 2005 r. pobierała dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł przyznany dla trzyosobowego gospodarstwa domowego. Od [...] kwietnia 2006 r. do [...] września 2009 r. odwołująca pobierała dodatek mieszkaniowy dla gospodarstwa jednoosobowego. Od [...] października 2009 r. do chwili obecnej odwołująca pobiera dodatek mieszkaniowy dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Odwołująca w lipcu 2010 r. utraciła zasiłek stały, ponieważ, ubiegając się o świadczenia pomocy społecznej, złożyła oświadczenie, że prowadzi gospodarstwo jednoosobowe, zaś ubiegając się o dodatek mieszkaniowy, złożyła oświadczenie odmiennej treści, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób (tą drugą osobą była H. P.). Od tej pory odwołująca podejmuje działania, które w jej ocenie mają świadczyć o prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego Natomiast, w ocenie Kolegium, są to działania pozorne.

Kolegium, traktując jako wiarygodne wskazanie źródeł dochodu przez odwołującą, przyjęło, że ponoszenie kosztów utrzymania wnioskodawczyni i jej matki odbywa się choćby częściowo ze świadczenia emerytalnego otrzymywanego przez H. P. - pomimo kwestionowania tej okoliczności przez J. S. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego w postaci: korzystania z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi.

W skardze na powyższą decyzję J. S. podniosła, że nie zgadza się z decyzją odmawiającą przyznania jej pomocy, ponieważ organy nie zebrały pełnego materiału dowodowego, mataczą dowodami, tworzą same dowody po to, aby uznać nieistniejący związek faktyczny miedzy nią a matką za istniejący, przypisując jej sprawowanie opieki nad matką w sytuacji, gdy obowiązek opiekuńczy i alimentacyjny wobec mamy spoczywa na czwórce dzieci i rodzeństwie, w tym jej stałym opiekunie.

Zdaniem skarżącej, wspólne mieszkanie z matką i pomaganie jej sporadycznie nie jest dowodem na pozostawanie z nią w zawiązku faktycznym. Skarżąca przedłożyła dowody, których organy orzekające nie uwzględniły, na potwierdzenie, że nie opiekuje się matką i nie przyczynia się na stałe do poprawy warunków jej życia, tj.: decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania H. P. usług opiekuńczych i decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy poprzedzającą decyzję, decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie przyznania matce nieodpłatnie dietetycznych obiadów w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie uchylenia własnej decyzji przyznającej zasiłek stały, postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreśliło, że przedłożone przez skarżącą pisma w żaden sposób nie przesądzają o tym, że nie prowadzi ona wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Subiektywne przekonanie skarżącej o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. W ocenie Kolegium, H. P. pozostaje pod wpływem swojej córki, ma odgórnie przez nią narzucone, co ma mówić, podpisuje pisma redagowane przez córkę bez znajomości ich treści. Do tego skarżąca podjęła pozorne działania, jak podział pokoju, zawarła z matką umowę pożyczki, aneks do umowy użyczenia mieszkania i ugodę sądową o alimenty, które mają świadczyć o prowadzeniu samodzielnego gospodarstwa domowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Skarżąca domagała się przyznania zasiłku okresowego, a zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku okresowego.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego:

1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kwoty 542 zł;

2) osobie w rodzinie, której dochód jest niższy od kwoty 456 zł;

3) rodzinie, której dochód w przeliczeniu na osoby w rodzinie nie przekracza kwoty 456 zł.

Z powołanych przepisów wynika, że zasiłek okresowy zasadniczo nie jest świadczeniem uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy "przysługuje" wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono tylko ustalenie wysokości przyznanego świadczenia – jednakże w ściśle określonych granicach – oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane.

Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku okresowego z uwagi na przekroczenie przez rodzinę skarżącej ustawowego kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania takiego świadczenia.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, ocena organów obu instancji, iż nie jest ona osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, nie nosi znamion dowolności.

Z przepisu art. 6 pkt 14 u.p.s. wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73).

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie aktualizacji wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu matki składającym się z jednego pokoju, kuchni oraz łazienki. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, a jej dochód stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie netto [...] zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Do niedawna nie kwestionowała, iż robiła zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała odrębne posiłki dla siebie i dla matki (poza obiadem), prała, załatwiała sprawy urzędowe. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. otrzymuje dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego.

W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka – zamieszkując wspólnie w mieszkaniu H. P. (matki) – prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie [...] zł, pomocą na dożywianie w kwocie [...] zł oraz alimentami od matki w kwocie [...] zł, nie ma własnych dochodów. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych.

Należy zauważyć, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1061/11, oddalającym skargę kasacyjną J. S. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Lu 71/11, Sąd drugiej instancji wyraził pogląd, iż w istniejących warunkach lokalowych niemożliwym jest, tak jak twierdzi J. S., odrębne gospodarowanie. Nie da się bowiem w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki. Mieszkanie, i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób. J. S. nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa także dlatego, że nie posiada własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby, zawsze oznacza wspólne gospodarowanie.

Wprawdzie opiekunem H. P. jest jej syn T. S., jednak okoliczność ta nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką, gdyż T. S. z matką nie zamieszkuje.

Należy także mieć na względzie, iż organ właściwy, przyznając skarżącej od dnia [...] października 2009 r. dodatek mieszkaniowy, przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca – w stanie faktycznym sprawy – nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu przepisów ustawy i jednocześnie za osobę prowadzącą gospodarstwo domowe z inną osobą w rozumieniu przepisów o dodatkach mieszkaniowych.

Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (w tym zasiłku okresowego), w myśl art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s., przysługuje w razie spełnienia ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego – dla osoby w rodzinie, jaką jest skarżąca – 456 zł na osobę w rodzinie.

W świetle 8 ust. 3 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zgodnie zaś z art. 8 ust. 4 u.p.s., do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się:

1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

2) zasiłku celowego;

3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

4) wartości świadczenia w naturze;

5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

Organ pierwszej instancji, w oparciu o powyższe przepisy, prawidłowo ustalił, że dochód rodziny skarżącej w październiku 2012 r., wyniósł [...] zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 912 zł (2 x 456 zł). W tej sytuacji wnioskowane świadczenie nie mogło być skarżącej przyznane. Wprawdzie Kolegium błędnie zaliczyło do dochodu rodziny skarżącej kwotę 100 zł tytułem pomocy na dożywianie, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.