III SA/Kr 435/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-06-11	
Data wpływu	2025-03-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Bogusław Wolas
Ewa Michna /przewodniczący/
Maria Zawadzka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1092; Par. 4  ust. 1  pkt 1, par. 3  pkt 3; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 stycznia 2025 r. znak 010070/680/6739428/2024 (postępowanie nr 484364968) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia dobry start I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej T. C. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. znak: 010070/680/6739428/2024 (postępowanie [...]) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 września 2024 r. znak: 010070/680/6739428/2024 (postępowanie [...]) o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia dobry start na dziecko D. S. na rok szkolny 2024/2025.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 15 lipca 2024 r. skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia dobry start na dziecko D. S. na rok szkolny 2024/2025. Do wniosku dołączyła zaświadczenie z Sądu Rejonowego w W. z dnia 24 czerwca 2024 r. o prowadzonej sprawie z jej wniosku o umieszczenie ww. dziecka w spokrewnionej rodzinie zastępczej oraz kopię wniosku złożonego do Sądu w powyższej sprawie.

Pismem z dnia 29 lipca 2024 r. ZUS wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o doręczenie zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie lub innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w pieczy wraz z datą umieszczenia. Na udzielenie odpowiedzi ZUS wyznaczył termin 30 dni od dnia doręczenia pisma do strony.

Dnia 6 września 2024 r. skarżąca przekazała: oświadczenie osobiste i dziecka oraz zaświadczenie z dnia 3 września 2024 r. z placówki edukacyjnej, do której uczęszcza ww. dziecko w roku szkolnym, tj. [...] Liceum Ogólnokształcące [...] w Zespole Szkół Ogólnokształcących. Z oświadczenia skarżącej wynika, że od śmierci matki dziecka sprawuje nad nim opiekę i ponosi koszty jego utrzymania. Ponadto opisała sytuację rodzinną, jaką jest, że od rozwodu rodziców pomagała w opiece nad ww. dzieckiem i obecnie stara się o zostanie rodziną zastępczą dla ww. dziecka. Dziecko w oświadczeniu potwierdziło, że zamieszkuje wraz ze skarżącą i ona jest jego opiekunem.

ZUS ww. decyzją z dnia 9 września 2024 r. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu, skarżąca nie należy do osób, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry Start".

W odwołaniu skarżąca podniosła naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez ograniczenie dostępności do świadczenia dla osoby sprawującej pieczę bieżącą i faktyczną opiekę nad dzieckiem. Ponadto powołała się na linię orzeczniczą, zgodnie z którą sprawowanie pieczy bieżącej czy faktycznej opieki nad dzieckiem uprawnia do pobierania świadczenia wychowawczego.

W wyniku rozpoznania odwołania, Prezes ZUS ww. decyzją z dnia 23 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie zebranej w aktach dokumentacji ustalono, że skarżąca jest babcią dziecka i opiekuje się nim od śmierci jego matki, jednakże niniejsza opieka nie jest potwierdzona sądownie, tj. nie ustalono pieczy bieżącej czy zastępczej oraz nie ustalono skarżącej prawnym opiekunem dziecka. Wiadomo również, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem do Sądu celem umieszczenia dziecka w jej rodzinie zastępczej, lecz Sąd do chwili obecnej nie wydał żadnych orzeczeń regulujących.

W związku z powyższym, w ocenie Prezesa, skarżąca nie należy do grupy osób uprawnionych wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia wobec tego nie przysługuje jej prawo do świadczenia na wskazany rok szkolny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- § 4 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 3 rozporządzenia, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 30 rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej, jedynie językowej, wykładni przepisów określających grupę osób uprawnionych do otrzymania świadczenia w wyniku czego doszło do utrzymania w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podczas gdy prawidłowa systemowa i celowościowa wykładnia tych przepisów, odnosząca się także bezpośrednio do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka prowadzi do wniosku, że jest ona uprawniona do otrzymania świadczenia;

- art. 32 ust. 1, art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji, art. 3, art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 30 rozporządzenia polegające na błędnym uznaniu, że jej jako osobie sprawującej pieczę nad dzieckiem nie przysługuje świadczenie dobry start, w wyniku czego doszło do utrzymania w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego i prawnego prowadzi do wniosku że jest uprawniona do otrzymania świadczenia;

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 30 rozporządzenia poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnieniu wydania w dniu 14 stycznia 2025 r. nieprawomocnego postanowienia Sadu Rejonowego w T., Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] o umieszczeniu małoletnich N. S. i D. S. w rodzinnej pieczy zastępczej w osobie babci macierzystej co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;

- art. 7a k.p.a. polegającym na braku rozstrzygnięcia przez organ wątpliwości co do treści przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie na korzyść skarżącej.

Na podstawie powyższych zarzutów, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2025 r. prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem prokuratora organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania administracyjnego, zaniechał zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, wskutek czego poczynił błędne ustalenia skutkujące wydaniem decyzji niekorzystnej dla strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej - p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezes ZUS utrzymująca w mocy decyzję ZUS o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia dobry start na dziecko D. S. na rok szkolny 2024/2025.

Materialnoprawną podstawę wydania ww. decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r., poz. 1092) – dalej rozporządzenie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie to przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. W myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia, opiekun faktyczny to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka.

Z uchwały Rady Ministrów nr 80 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start" (M.P. z 2018, poz. 514) wynika, że program ten został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Świadczenie to ma zatem na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego. Służy ono zatem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę, a co zatem idzie skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują opiekę nad dzieckiem (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1611/24, WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt. II SA/Łd 96/19).

W niniejszej sprawie, w dniu 14 lipca 2024 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia dobry start wystąpiła skarżąca, która jest babką macierzystą małoletniego D. S.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca opiekuje się ww. dzieckiem od śmierci jego matki (16 lutego 2024 r.). W dniu 23 lutego 2024 r. zwróciła się do Sądu Rejonowego w W. Wydział IV Rodzinny I Nieletnich z wnioskiem o umieszczenie małoletniego w spokrewnionej rodzinie zastępczej wraz z pilnym wnioskiem o zabezpieczenie. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji Sąd nie wydał żadnego orzeczenia w tym względzie. Zdaniem organów zatem opieka nie jest potwierdzona sądownie, tj. nie ustalono pieczy bieżącej czy zastępczej oraz nie ustalono skarżącej prawnym opiekunem dziecka. W konsekwencji nie należy ona do grupy osób uprawnionych wskazanych w § 4 ust. 1 rozporządzenia wobec tego nie przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia na wskazany powyżej rok szkolny. Zauważyć należy w tym miejscu, a co wynika z załączonego do skargi postanowienia Sądu Rejonowy w T., Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia 14 stycznia 2025 r. sygn. akt [...], umieszczono małoletniego w rodzinnej pieczy zastępczej w osobie babci macierzystej oraz ustalono, że miejscem zamieszkania ww. jest miejsce zamieszkania rodziny zastępczej.

W ocenie Sądu w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie poprzestanie na literalnej wykładni § 4 ust. 1 i § 3 pkt 3 rozporządzenia, prowadzi do wniosków niedających się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa w zakresie konstytucyjnej zasady równości, sprawiedliwości społecznej oraz zasady wspierającej roli państwa w dbaniu o interes i dobro dzieci. W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, mając na względzie, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 91 ust. 1 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc wyłącznie do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (patrz: Skrzydło W., Komentarz do art. 72 Konstytucji RP).

Stosownie z kolei do treści art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez RP 30 kwietnia 1991 r., dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka jak i wskazanymi wyżej przepisami Konwencji o Prawach Dziecka jest zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia dobry start wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które faktycznie wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 marca 2023 r., II SA/Łd 1083/22).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, skarżąca sprawując pieczę nad wnukiem, wobec odmowy przyznania jej świadczenia dobry start, została niesłusznie zatem pozbawiona tego wsparcia, mimo że przejęła na siebie cały ciężar opieki, niejako wyręczając nie tylko ojca dziecka, ale i w pewnym stopniu również zobowiązane do tego Państwo.

W ocenie Sądu, ograniczenia w dostępności do świadczenia dobry start, godzą w interes dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią rozważania Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wydadzą decyzję w przedmiocie wnioskowanego świadczenia odpowiadającą prawu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.