Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędzia WSA Bolesław Stachura, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia 27 stycznia 2022 r. nr pismo [...] w przedmiocie odmowy przyznania i wypłaty świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie na rzecz skarżącej I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi I. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "strona", "skarżąca", "spółka") jest akt Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie (dalej: organ) z dnia 27 stycznia 2022 r. WUP.VIIA.583E.24345062.577.ATr.2021 w którym poinformowano spółkę

o negatywnym rozpatrzeniu złożonego w dniu 29 kwietnia 2021 r., w trybie art. 15 gga/art. 15 ggb ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19

o dofinansowanie wynagrodzeń, wniosku nr [...]

Z akt sprawy wynika, że strona wnioskiem z 29 kwietnia 2021 r. nr [...] zwróciła się do organu o przyznanie świadczeń na podstawie art. 15gga albo aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 15 ggb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Do wniosku dołączyła 4 załączniki, w tym m.in. wykaz 25 pracowników, o którym mowa w art. 15gga ust. 7 ustawy COVID-19. Dofinansowanie określono na kwotę [...]zł.

W piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. organ wezwał spółkę do przedłożenia dokumentów potwierdzających opłacenie obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych i rentowych (druk ZUS-ZUA) oraz umów o pracę wszystkich pracowników wskazanych we wniosku [...] i zwrócił się do spółki o skorygowanie wniosku

w terminie 7 dni od daty doręczenia pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Powyższe uzasadnił brakiem informacji o opłacaniu przez spółkę obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych i rentowych.

W odpowiedzi na pismo organu z dnia 9 lipca 2021 r. spółka wskazała w piśmie z dnia 21 lipca 2021 r., że w załączeniu pisma przesyła dokumenty potwierdzające opłacenie obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnych i rentowych, druki ZUS-ZUA oraz umowy o pracę wszystkich pracowników wykazanych we wniosku [...]

Organ pismem z dnia 14 września 2021 r. nr [...] poinformował spółkę o tym, że jej wniosek

z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...] rozpatrzony został negatywnie. Organ przywołał treść art. 15 gg ust. 7 i art. 15g ust. 4 ustawy COVID-19 i wyjaśnił, że z dokumentów dotyczących zgłoszeń pracowników do ZUS oraz opłacanych z nich składek wynika, że większość pracowników nie ma opłacanych składek emerytalnych i rentowych.

Spółka złożyła w skierowanym do organu piśmie z dnia 13 października 2021 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. Podniosła, że przepis art. 15 g ust. 4 ustawy COVID-19 nie wprowadza warunku, ani wobec osoby zatrudnionej w oparciu o umowę o pracę, ani w oparciu o umowę zlecenia, aby prawodawca odprowadził składki emerytalne i rentowe od wskazanych pracowników w dniu złożenia wniosku. Nadto wyjaśniła, że wszyscy pracownicy objęci wnioskiem spółki o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP zgodnie z art. 15gga oraz art. 15ggb ustawy COVID mają opłacone składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za miesiące kwiecień – czerwiec 2021 r. a także spełnione są wszystkie przesłanki przyznania dofinansowania.

W odpowiedzi na ww. pismo organ stwierdził w akcie

nr [...] z dnia 28 października 2021 r., że nie został spełniony warunek zapisany w art. 15 gg ust. 7 ustawy COVID-19 i z tego powodu nie jest możliwe rozpoznanie wniosku spółki z dnia 29 kwietnia 2021 r.

Następnie spółka, w piśmie z dnia 29 października 2021 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o wypłacenie jej należnej dotacji zgodnie ze złożonym wnioskiem nr [...]

W kolejnym akcie z dnia 25 listopada 2021 r. [...] organ wyjaśnił, że przyczyną niewypłacenia środków był brak wykazania przez wnioskodawcę spełnienia warunku podlegania obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i rentowemu przez pracowników zgłoszonych do objęcia wsparciem przez pracodawcę, tj. niespełnienie warunku przewidzianego w art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19, co uniemożliwia ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr [...]

Nadto organ poinformował, że "wniosek o numerze [...] nie podlega także odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego".

W piśmie z dnia 23 listopada 2021 r.(data wpływu 30 listopada 2021 r.) spółka ponowiła wniosek z dnia 29 kwietnia 2021 r. składając do organu "ponowny wniosek

o rozpatrzenie wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r."

W uzasadnieniu podniosła, że ww. wniosek został rozpatrzony negatywnie

z tego powodu, iż spółka uzyskała już pomoc w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy zgodnie z art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19. Wskazała dalej, że spółka nie uzyskała pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów. Dodała, że jeśli organ twierdzi, że taka pomoc została przyznana, to wnioskuje

o przesłanie decyzji udzielającej pomocy.

Wyjaśniła dalej, że złożyła wcześniej wniosek o przyznanie pomocy na podstawie art. 15gg ust. 1 i 2 ustawy COVID-19, ale wniosek ten dotyczył innych pracowników, spółka otrzymała decyzję odmawiającą przyznania dofinansowania, a odwołanie jeszcze nie zostało rozpatrzone przez SKO.

Spółka zarzuciła, że odmowa przyznania dofinansowania na podstawie art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 jest bezzasadna. Dodała, że wszyscy pracownicy objęci wnioskiem spółki o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków FGŚP zgodnie z art. 15gga oraz art. 15ggb ustawy COVID-19 mają opłacone składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za miesiące kwiecień – czerwiec 2021 r.

a także spełnione są wszystkie przesłanki przyznania dofinansowania.

Aktem z dnia 6 grudnia 2021 r. [...] organ poinformował spółkę, że uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia wniosku nie było argumentowane uzyskaniem pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników

w zakresie takich samych tytułów wypłat. Przyczyną braku wypłaty środków

z powyższych instrumentów był brak wykazania przez wnioskodawcę innego warunku, tj. warunku podlegania obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i rentowemu przez pracowników zgłoszonych do objęcia wsparciem przez pracodawcę, który to warunek przewidziany został w art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19.

Spółka złożyła do organu w dniu 27 grudnia 2021r. (data wpływu) "ponowny wniosek o rozpatrzenie wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r." Zarzuciła naruszenie przez organ: przepisów art. 15gga ust. 9 ustawy COVID-19; zasadę słusznego interesu strony (art. 6 k.p.a.); obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 k.p.a.). Wniosła o rozpoznanie wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu przywołała treść art. 15gg ust. 7, art. 15gga ust. 9 ustawy COVID-19, przedstawiła ponownie argumentację podnoszoną dotychczas

w kierowanych do organu wnioskach, wskazała na stanowisko SKO zaprezentowane w decyzji z dnia 30 listopada 2021 r., której kopię przedłożyła w załączeniu wniosku. Podkreśliła, że opłacenie składek nie jest przesłanką przyznania dofinansowania.

Spółka zwróciła uwagę, że przyczyna odmowy przyznania jej dofinansowania przez organ, wskazana "w pismach" z dnia 28 października 2021 r. i z dnia 6 grudnia 2021 r. jest niejasna.

W zaskarżonym do sądu akcie z dnia 27 stycznia 2022 r.

nr [...] organ ponownie poinformował,

że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wobec wniosku spółki. Stwierdził,

że "informacja o negatywnym rozpatrzeniu ww. wniosku, która jest ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy oraz przyczyna odmowy przyznania dofinansowania została przekazana już w pismach z dnia 14.09.2021 r., 28.10.2021 r. i 06.12.2021 r."

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższy akt skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 poprzez jego błędne zastosowanie

i odmowę przyznania dofinansowania Spółce na podstawie powyższego przepisu, mimo że nie została spełniona przesłanka negatywna z tego przepisu, tj. spółka nie uzyskała pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat;

2. art. 15gga ust. 1 w zw. z art. 15g ust. 4 ustawy COVID-19 poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie, spółka nie wykazała spełnienia warunku podlegania pracowników objętych wnioskiem ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, na skutek braku opłacenia składek, czego wymaga zdaniem organu art. 15g ust. 4 ustawy COVID-19, mimo że zgodnie z powyższym przepisem art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 stosuje się odpowiednio do osób zatrudnionych na podstawie zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecania, a ponadto przesłanką zastosowania art. 15g ust. 4 ustawy COVID-19 nie jest zrealizowanie obowiązku ubezpieczenia, i w konsekwencji powyższego naruszenia organ błędnie odmówił przyznania świadczeń zgodnie z art. 15gga ust. 1 oraz art. 15ggb ustawy COVID-19,

3. art. 15gga ust. 1, 9 oraz 11 w zw. z art. 15ggb ust. 1 – 2 ustawy COVID-19

w zw. z § 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 poz. 371; dalej "rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie powyższych przepisów i brak przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników zgodnie z wnioskiem Spółki, podczas gdy Spółka spełniła przesłanki do otrzymania dofinansowania, złożyła kompletny wniosek oraz wszystkie oświadczenia, o których mowa w art. 15gga ust. 6 pkt 2-7 ustawy COVID-19 oraz § 2 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła:

1. na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") o uznanie zaskarżonej czynności za bezskuteczną w całości oraz uznanie uprawnienia skarżącej do otrzymania dofinansowania zgodnie z jej wnioskiem,

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania.

Ponadto, w razie uznania przez sąd, że niniejsza skarga została złożona

z uchybieniem terminu, skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia niniejszej skargi, albowiem uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącej, ewentualnie o uznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego zgodnie z art. 53 § 2 zd. drugie p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w zw. z art. 3 p.p.s.a.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 234/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt I GSK 1675/22 uchylił opisane wyżej postanowienie WSA w Szczecinie.

NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.2, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93,29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19, co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 ww. ustawy COVID-19. Wniosek ten jest rozpoznawany przez organ, który może uwzględnić wniosek i przyznać świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników lub odmówić przyznania ww. świadczenia. Z kolei art. 15gga ust. 9 ustawy COVID-19 stanowi, że Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Stosownie do art. 15gga ust. 11 ustawy COVID-19 dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy

i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku.

NSA wskazał, że analiza powyższej regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Wyjaśnił, że umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15gga ustawy COVID-19, który to przepis znajduje się w obszarze prawa administracyjnego. Reguluje bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy jako organu administracyjnego. Działanie organu na podstawie art. 15gga ustawy COVID-19 jest działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Według NSA, w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym nie. Przytoczone przepisy nie zawierają takiego uregulowania, które wskazywałoby wprost, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może o tym rozstrzygać. W przepisie art. 15gga ust. 9 ustawy COVID-19 wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy. Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie musi zawrzeć umowę, ale najpierw musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Ustawodawca przemilczał w jakiej formie ma nastąpić odmowa przyznania świadczenia. NSA zgodził się z sądem I instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy środkami z funduszu pracy, nie występuje tu typowa relacja cywilnoprawna, ale administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu) poprzedzającym zawarcie umowy należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (podobnie też NSA w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r., I GSK 474/21; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Stwierdzenie przez dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15gga ustawy COVID-19 stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w art. 15gga ust. 9 ustawy COVID-19 wskazano, że dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń (....) występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa poprzez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Podzielając to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno – techniczną.

Na koniec dodał, że sądowej kontroli aktu odmowy zawarcia umowy,

o którym mowa w art. 15gga ust. 1 ustawy COVID-19 nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl § 2 art. 1 ustawy, kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1, skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie w świetle treści postanowienia sądu drugiej instancji z dnia 29 listopada 2022 r. nie może budzić najmniejszych wątpliwości dopuszczalność drogi sądowej w sprawie odmowy przyznania dofinansowania wynagrodzeń pracowników o jakim mowa w art. 15gga ust. 11 ustawy COVID-19. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie I GSK 1675/22 wprost wskazano, że: "Stwierdzenie przez Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15gga ustawy Covid stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy." Dalej NSA wskazał, że: ..."mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie czynnością materialno-techniczną."

Skoro zatem w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z innym aktem będącym rozstrzygnięciem z zakresu administracji publicznej odnoszącym do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie umowy o dofinasowanie celem ochrony miejsc pracy, to oczywistym jest, że akt ten skoro jest kontrolowany w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, to powinien mieć cechy umożliwiające przeprowadzenie takiej kontroli.

Jak bowiem wskazał NSA dalej w postanowieniu z dnia 29 listopada 2022 r.: "sądowej kontroli aktu nie wyklucza okoliczność, że jest on podejmowany w sferze uznania administracyjnego".

A skoro mowa o rozstrzygnięciu podejmowanym w drodze uznania administracyjnego, to wskazać w tym miejscu należy na ugruntowane orzecznictwo co do tego, że uznania tego nie może cechować dowolność. W orzecznictwie podkreśla się, bowiem że negatywne rozstrzygnięcie, podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyr. NSA z dnia 18 maja 2005 r. FSK 2211/2004, niepubl.).

Tymczasem wydane w przedmiotowej spawie rozstrzygnięcie w istocie nie poddaje się kontroli sądowej, bowiem organ w zaskarżonym akcie z dnia 27 stycznia 2022 r. poinformował wnioskodawcę jedynie, że podtrzymuje swoje stanowisko wobec wniosku, wskazał, że informacja o negatywnym rozpatrzeniu wniosku jest ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy oraz, że przyczyna odmowy dofinasowania została przekazana już w pismach z dnia 14.09.2021 r., 28.10.2021 r. i 6.12.2021 r.

Natomiast w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. organ wskazał, że przyczyną braku wypłaty środków był brak wykazania przez wnioskodawcę spełnienia warunku wykazania podlegania obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i rentowemu przez pracowników zgłoszonych do objęcia wsparciem przez pracodawcę.

W piśmie z dnia 28 października 2021 r. organ zaś wskazał, że niezbędnym warunkiem przyznania pomocy wynikającym z art. 15gg ust. 7 ustawy COVID-19 jest to, aby wnioskodawca nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych instytucji udzielających wsparcia w okresie pandemii COVID-19. Organ wskazał także kto jest pracownikiem w rozumieniu art. 15 g ust. 4 ustawy Covid-19. Końcowo organ podał, że brak spełnienia powyższej przesłanki uniemożliwia ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r.

W informacji z dnia 14 września 2021r. organ wskazał na treść art. 15 gg ust. 7 ustawy COVID-19 oraz podał, że wobec ustaleń płynących z dokumentów dotyczących zgłoszeń pracowników do ZUS oraz opłacanych za nich składek wynika, że większość pracowników nie ma opłaconych składek emerytalnych i rentowych.

Podkreślić należy, że we wniosku datowanym na 13 października 2021 r.

o ponowne rozpatrzenie wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. skarżąca podnosiła, że przepis art. 15g ust. 4 ustawy COVID-19 nie wprowadza warunku aby pracodawca odprowadził składki emerytalne i rentowe od wskazanych pracowników dniu złożenia wniosku. Skarżąca podniosła także, że wszyscy pracownicy objęci wnioskiem spółki

o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zgodnie z art. 15ggb ustawy COVID-19 mają opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i rentowe za miesiące kwiecień – czerwiec 2021 roku.

Jak wynika z przytoczonych powyżej treści rozstrzygnięć organu, do treści powyższego stanowiska organ w żadnej z kolejnych informacji się nie ustosunkował, nie wskazał z jakich powodów jego zdaniem przepis art. 15 g ust. 4 ustawy COVID-19 powinien być intepretowany w ten sposób, że należy zrównać pojęcia podleganie obowiązkowi ubezpieczeń emerytalnemu i rentowemu z pojęciem opłacenia tychże ubezpieczeń.

Organ ponadto w sposób ogólny wypowiada się co do większości pracowników, natomiast nie wskazał z jakich powodów nie można przyznać wnioskowanej pomocy dla części pracowników co do których nie stwierdzono uchybień we wniosku.

Ponadto z treści informacji udzielanych przez organ nie wynika, czy zarzuca on skarżącej naruszenie warunku nie uzyskania pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub innych instytucji udzielających wsparcia w okresie pandemii COVID-19, czy też nie.

W ocenie sądu przedstawione powyżej postępowanie organu nosi cechy dowolności i braku uzasadnienia stanowiska i to wobec merytorycznych zarzutów stawianych przez wnioskodawcę. Z rozstrzygnięcia organu w istocie nie wynika

z jakiego powodu uznał niespełnienie przesłanek do udzielenia pomocy.

W konsekwencji uznać należy, że rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, sąd bowiem nie może domniemywać jaka była argumentacja organu.

Wskazać także należy, że nie można uznać za skuteczne podjęcie polemiki ze stanowiskiem strony wypowiedzi organu zawartej w odpowiedzi na skargę. Sąd bowiem nie kontroluje tego pisma procesowego, a podjęty wcześniej przez organ akt.

Zdaniem sądu zatem postępowanie w sprawie przez organ zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego jakimi są zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, organ bowiem nie podjął wszelkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wprawdzie organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku, jednak nie wskazał w jakiej części wniosek jest nieprawidłowy, nie wyjaśnił także z jakich przyczyn nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskującej spółki.

Ponadto takie postępowanie organu stanowi naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, stosownie do którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ kierując się powyżej przedstawioną argumentacją wyda rozstrzygnięcie po dokonaniu ponownej analizy przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia analizy definicji pracownika zawartej w art. 15g ust. 4 ustawy COVID-19, a następnie zastosuje odkodowaną normę do stanu faktycznego występującego

w sprawie. Efekty powyższej analizy organ przedstawi w rozstrzygnięciu

z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 7 i art. 11 kpa.

Orzeczenie o kosztach zapadło na postawie art. 200 p.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu za wynik postępowania sądowoadministracyjnego.