Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1761/20 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości oddala skargę kasacyjną.

I

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1761/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie ze skargi G.W. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzył postępowanie administracyjne w całości oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] maja 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dla m.st. Warszawy wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 10 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. W ocenie organu skarżący nie podporządkował się regulacjom prawnym nakazującym zachowanie dystansu społecznego w miejscach publicznych, co zostało utrwalone w postaci notatki sporządzonej przez służby porządkowe (naocznych świadków zdarzenia) z której wynika, że strona skarżąca nie przestrzegała w dniu 10 maja 2020 r. o godz. 14:05 nakazu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii"), co do sposobu przemieszczania się, poruszając się w odległości mniejszej niż 2 m od siebie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z przedłożonej do organu notatki urzędowej funkcjonariusza Komendy Rejonowej Policji w Warszawie wynika, że w dniu 10 maja 2020 r. o godzinie 14:05 przy [...] w W. Skarżący uczestniczył w zgromadzeniu publicznym, w trakcie, którego nie stosował się do odległości wymaganej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W notatce tej, dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej przez funkcjonariusza zawarto informację, że skarżący naruszył przepis wnikający z art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 821) w związku z w/w rozporządzeniem.

Organ dał pełną wiarę temu, co zostało wskazane w notatce urzędowej funkcjonariusza policji. Interes społeczny w ukaraniu skarżącego objawił się w konieczności podejmowania działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań, powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie, czego skutkiem jest utrata zdrowia, a w niektórych przypadkach również życia.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie za podstawę orzekania ustaleń z notatki urzędowej, zawierającej utrwalone obserwacje funkcjonariusza policji, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm, są wystarczające w sprawie.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że o ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne (czego ewidentnym dowodem jest postępowanie w sprawach wykroczeń). Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu skarżącego o czyn, którego rzekomo nie popełnił.

Zdaniem organu, biorąc pod uwagę ustalenia wynikające z notatki Policji, brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osoby nią objętej. Organ stwierdził bowiem, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w pierwszej instancji. Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej Policjanta został oceniony, jako wystarczający w aspekcie zachowania jakiego dopuściła się Strona. Organ odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną (koszty zwalczania rozprzestrzeniającej się epidemii wirusa SARS-COV-2), a więc organ zastosował art. 10 § 2 k.p.a., o którym mowa m.in. w art. 81 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący kwestionując ją w całości. Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzył postępowanie administracyjne w całości oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organu pierwszej i drugiej instancji § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nakładał (do odwołania) obowiązek przy przemieszczaniu się pieszo, z włączeniami, w odległości nie mniejszej niż 2 metry od poszczególnych osób. Obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy poruszania się w miejscach ogólnodostępnych (publicznych). Sąd wyjaśnił, że w dacie zdarzenia (10 maja 2020 r.) będącego elementem stanu faktycznego uzasadniającego w ocenie organu nałożenie kary pieniężnej, nie istniała jakakolwiek podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych poruszać się w sposób określony rozporządzeniem, czy też że nie może w sposób pokojowy demonstrować swoich przekonań lub poglądów. Za taką nie można bowiem uznać wskazanego rozporządzenia, które bez wyraźnej i przede wszystkim spełniającej warunki z art. 92 ust. 1 Konstytucji delegacji ustawowej, mogłoby uregulować ograniczenia w swobodnym przemieszczaniu się i demonstrowaniu obywateli. Sąd zauważył, że stanowiący podstawę upoważnienia ustawowego do wydania w/w rozporządzenia art. 46a i 46b pkt 1, 10 i 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845; dalej jako: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób u ludzi") nie może być traktowany jako spełniający surowe wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji. Kwestie tego rodzaju jak prawo do swobodnego poruszania się, jak również, co jest niezwykle istotne, prawo do publicznego i pokojowego wyrażania przez obywateli swoich poglądów nie mogło zostać przekazane do uregulowania w istocie w całości w drodze rozporządzenia. Jak wskazano wyżej, wolność poruszania się i zgromadzeń winny zostać wprost uregulowane w ustawie. Uprawnienie do tego rodzaju władczego ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich nie można scedować na organ nieparlamentarny (rząd), oddając mu w istocie decyzję co do wszystkich istotnych kwestii dotyczących ustanawiania ograniczeń. Sąd wskazał, że wyraźnie i jednoznacznie zachwiany jest podział pomiędzy tym, co może i powinno zostać uregulowane w ustawie a tym co może i powinno zostać uregulowane w rozporządzeniu, z założenia jedynie doprecyzowującym ustawę. Tymczasem całość materii ograniczenia poruszania się i zgromadzeń, poza pewnym hasłowym określeniem obszaru delegacji ustawowej, została uregulowana w w/w rozporządzeniu, co jest działaniem niezgodnym z Konstytucją. Sąd nie miał przy tym także jakichkolwiek wątpliwości, że w sprawie niniejszej nie chodziło jedynie o ograniczenie prawa do swobodnego poruszania się, ale również o naruszenie prawa do wolnych i pokojowych zgromadzeń, co wprost wynikało z notatki urzędowej policjanta, na którą powołuje się organ. Skoro nie istniała przewidziana powołanymi przepisami Konstytucji ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, jak i ograniczenie swobodnego demonstrowania, to tym samym wprowadzone wyłącznie w rozporządzeniu ograniczenie w tym zakresie (wprost - dotyczące nakazu poruszania się w odległości co najmniej 2 m oraz pośrednio - zakazu demonstrowania poprzez wszelkiego rodzaju zakazy i warunki poruszania się) - nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ pierwszej instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie i jej utrzymanie w drugiej instancji.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły także jakiekolwiek okoliczności uprawniające organy do odstąpienia od zasady informowania (art. 10 § 1-3 k.p.a.). Załatwienie sprawy polegające na ukaraniu skarżącego surową karą za rzekome złamanie bezprawnie nałożonego obowiązku nie miało żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Nałożenie kary pieniężnej stanowiło przejaw bezprawnej represji, a nie zapobiegania epidemii na co tak ochoczo powołuje się organ. Rozważania organu, poczynione zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do prewencji ogólnej i szczególnej w żadnej mierze nie uzasadniały faktycznego uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej z mocy ustawy praw. Dodatkowo, w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, z jakich powodów organy obu instancji rezygnują z zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374; dalej jako: "ustawa o zwalczaniu COVID-19") w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawa bowiem nic o takiej możliwości nie wiedział. W istocie organy prowadziły postępowanie inkwizycyjne, informując skarżącego jedynie o wysokości wymierzonej mu kary i konieczności jej niezwłocznego uiszczenia. W konsekwencji, zdaniem Sądu w sprawie naruszono art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Sąd podkreślił także, że analiza sprawy wskazuje, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenia odległości była notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazana organowi pierwszej. Notatka taka – zdaniem Sądu - nie jest jednak dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i przeprowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Sąd w dalszej kolejności wyjaśnił, że przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pozwalała stwierdzić, że z uwagi na odmowę zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r., bowiem wydano je po pierwsze bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej, po drugie z rażącym naruszeniem podstawy prawnej umożliwiającej karanie skarżącego i powołanych wyżej przepisów k.p.a. (rażące pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw). Powyższe wyczerpało zatem przesłanki nieważności aktu administracyjnego, sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa).

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący kasacyjnie organ, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

b) art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. i art. 12 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PPIS nie mogła stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, gdyż była ona sprzeczna z prawem, a tym bezpodstawnie przyjęto, że organy administracji zostały zastąpione przez Policję w ustaleniu stanu faktycznego naruszeń prawa administracyjnego przy wymierzaniu kary pieniężnej:

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, mimo iż wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku określonego sposobu przemieszczania się;

d) art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

e) 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

art. 46 ust. 4 pkt 1 i 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r, poz. 792) oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust.1, art. 52 ust. 1 - ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż nakaz określonego sposobu przemieszczania się zawarty w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. wykraczają poza ustawowe upoważnienie i stanowią tym samym podustawowe ograniczanie prawa do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń.

Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawny.

III

Skarżący nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Na wstępie wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., stwierdził nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego m. st. Warszawy i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem nie mógł jej stanowić przepis § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Z tego powodu, że ustanowiony na jego gruncie nakaz (obowiązek) przemieszczenia się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie po pierwsze, ingerował w konstytucyjną osobistą wolność poruszania się po terytorium RP wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a po drugie, nie znajdował uzasadnienia – gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia – w upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego przepisie art. 46a w związku z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu pierwszej instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem.

Uwzględniając – w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, na co wskazuje opis zarzucanego naruszenia prawa (zob. pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), co powoduje, że tak podnoszona kwestia nie może być uznana za przydatną dla oceny zgodności z prawem kontrolowanego orzeczenia.

Ponadto podkreślić należy, że jakkolwiek z zaskarżonego wyroku oraz z jego uzasadnienia nie wynika , aby Sąd pierwszej instancji zakwestionował zgodność art. 46 ust. 4 oraz 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co jako działanie niezgodne z prawem zarzuca skarga kasacyjna w pkt 1 lit. a) jej petitum, to jednak – wobec pewnych deficytów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które w świetle konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. pozostają bez wpływu na ocenę, że kontrolowany wyrok odpowiada prawu – rysujące się na tym tle zagadnienie wymaga, aby również się do niego odnieść.

W związku z powyższym należy wskazać, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyroki TK: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98 ; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z: 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., sygn. akt U 4/95).

Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, zob. również np. wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd pierwszej instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok SN z 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast przepis art. 46b ( w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia) stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) uchylony; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania nakłada się obowiązek (nakaz) przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie (§ 17 ust.1 pkt 1).

W tym stanie rzeczy wskazując, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym była mowa wcześniej) trzeba stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

W związku z powyższym należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 17 ust. 1pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. oraz ustanowionego na jego gruncie obowiązku przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego obowiązku przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że brak było podstaw do przyjęcia, że przepis § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii mógł stanowić czy też współstanowić materialnoprawną podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych nim nakazów.

W świetle wynikających z art. 92 ustawy zasadniczej warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98; 5 października 1999 r., sygn. akt U 4/99; 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok TK z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Również więc w świetle tych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jest oczywisty.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.