II OSK 3157/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-27	
Data wpływu	2014-11-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Dałkowska - Szary /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Teresa Kobylecka	
Symbol z opisem	6050 Obowiązek meldunkowy	
Hasła tematyczne	Ewidencja ludności	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 678/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 993; art. 15 ust. 2;  Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 678/14 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 678/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi S. G., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w budynku w L. przy ul. S. Z. [...].

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne o wymeldowanie skarżącego zainicjował wniosek jego brata Z. G.. Organy na podstawie dowodów z zeznań wnioskodawcy, jego małżonki G. G. i Z. D. oraz trzykrotnie przeprowadzanych w sprawie oględzin nieruchomości ustaliły, że skarżący nie mieszka w miejscu stałego zameldowania. Nie powrócił do niego po opuszczeniu w 2011 roku zakładu karnego, a jak zeznali świadkowie "jedynie sporadycznie przyjeżdża, zabiera jakieś rzeczy, korespondencję i ponownie wyjeżdża". Otoczenie budynku, jak ustalił organ I instancji, jest zaniedbane, wokół rosną chwasty, a w oknach wiszą stare firanki. Zdaniem organów powyższe dowodzi, że w miejscu zameldowania skarżący przebywa sporadycznie, a swoje sprawy bytowe realizuje poza budynkiem położonym przy ul. Z. w L.. Odbieranie korespondencji w miejscu zameldowania, w ocenie organów, nie potwierdza w nim faktu zamieszkiwania. Organy uznały, że budynek w L. nie jest miejscem pobytu stałego skarżącego w którym miałby on centrum swoich spraw życiowych. Przyjęły, że skarżący jest jedynie zainteresowany "utrzymaniem meldunku", a nie faktycznym zamieszkiwaniem na nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że argument skarżącego, iż mieszkania nie opuścił dobrowolnie nie zasługuje na uwzględnienie wobec wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt [...] oddalającego jego powództwo przeciwko Z. G. o ochronę naruszonego posiadania. Skoro, jak wywiodły organy, skarżący nie mieszka w miejscu stałego zameldowania, a postępowanie wyjaśniające wykazało, że opuszczenie miejsca pobytu było dobrowolne i ma charakter trwały, to spełniona została przesłanka wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 993 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ gminy na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu wydaje decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego (...) i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. G. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wniósł o jej uchylenie, jak i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. W motywach skargi, skarżący podniósł, że zebrany materiał został oparty na twierdzeniach członków jego rodziny, z którymi od lat pozostaje w konflikcie. Zaprzeczył jakoby opuścił miejsce pobytu na stałe. Wyjaśnił, że w budynku znajdują się jego rzeczy osobiste i w tym miejscu koncentruje swoje sprawy życiowe. W miejscu stałego pobytu nie przebywa czasowo, gdyż nie mając stałej pracy, podejmuje się prac dorywczych, co nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że jego życie osobiste nie koncentruje się w miejscu stałego zameldowania. Domniemanie organu o jego pobycie w S. nie zostało udowodnione, nie może więc stanowić podstawy do stwierdzenia, że jego życie osobiste i pobyt dotyczą innego miejsca pobytu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 136 kpa w zakresie wyjaśnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Sąd wyjaśnił, że "opuszczenie miejsca pobytu stałego" w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. W świetle powyższej regulacji prawnej, badanie zasadności wniosku o wymeldowanie wymaga ustalenia, czy osoba opuściła, w takim właśnie znaczeniu, miejsce pobytu stałego. Rezygnacja z przebywania w określonym miejscu może nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie oświadczenia woli, a także w sposób dorozumiany, przez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w dotychczasowym miejscu, gdzie koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. Niewątpliwie zatem, jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia do okoliczności związanych z opuszczeniem lokalu i zachowaniem danego podmiotu po opuszczeniu lokalu. Badając, w jakich okolicznościach doszło do faktycznego opuszczenia lokalu, organy orzekające w przedmiocie wymeldowania powinny ustalić łączne wystąpienie tych dwóch przesłanek, a zatem trwałości i dobrowolności opuszczenia. Badanie dobrowolności, a zatem zamiaru opuszczenia miejsca zameldowania, nie może przy tym opierać się tylko na oświadczeniach zainteresowanych, lecz na stwierdzeniu, że oświadczenia te znajdują potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych, takich jak np. sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, czy obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w danym miejscu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do podjęcia decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego pod wskazanym w decyzji adresem. Organy obu instancji nie zgromadziły bowiem wystarczającego dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia materiału dowodowego pozwalającego w sposób nie budzący żadnych wątpliwości uznać, że opuszczenie budynku w przypadku skarżącego miało charakter dobrowolny i trwały oraz że centrum swoich spraw życiowych koncentruje on w innym miejscu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że oględziny otoczenia budynku nie były wystarczające do uznania, że skarżący trwale opuścił miejsce zameldowania. Poczynione na podstawie oględzin ustalenia mogą bowiem świadczyć wyłącznie o braku dbałości o stan i wygląd budynku, a nie o jego opuszczeniu. Ponadto, zwrócił uwagę, że ustalenia co do opuszczenia budynku przez skarżącego zostały oparte na zeznaniach członków jego rodziny, bezpośrednio zainteresowanych wymeldowaniem skarżącego z nieruchomości, którym nie można przypisać waloru wiarygodności. Za wiarygodne można było uznać jedynie zeznania świadka D., który zeznał, że od dwóch lat nie widuje skarżącego w pobliżu domu i nie widzi aby wieczorem w budynku paliło się światło.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zeznania jednego wiarygodnego świadka Z. D., jak i wynik oględzin budynku nie pozwalają wyprowadzać tak daleko idącego wniosku, że skarżący nie mieszka w miejscu stałego pobytu i że opuścił go dobrowolnie i trwale. Przeczą temu argumenty skarżącego podniesione w odwołaniu, a następnie w skardze, że swoje podstawowe potrzeby życiowe realizuje w miejscu stałego pobytu, w którym przebywa, gdy ma wolny czas od pracy, którą wykonuje dorywczo poza miejscem zamieszkania. W miejscu stałego pobytu ma meble i swoje osobiste rzeczy niezbędne do funkcjonowania, odbiera korespondencję i mieszka, gdy ma taką możliwość. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji w toku postępowania nie zebrały dowodów, które zaprzeczałyby powyższym twierdzeniom strony.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji nie rozpoznały i nie rozstrzygnęły sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., w szczególności nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu:

1) prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie została spełniona przesłanka dobrowolności opuszczenia miejsca zameldowania przez skarżącego pomimo nieskutecznego podejmowania kroków prawnych w celu przywrócenia posiadania,

2) przepisów postępowania:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 80 i 136 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej nie dążył do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że wykładając treść art. 15 ust. 2 ustawy Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na przesłance dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącego w sposób trwały i na tej podstawie zbudował swój wywód dotyczący braku dążenia przez organ do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Tymczasem na tle tego przepisu wypracowane zostało w orzecznictwie także takie stanowisko, że przesłanka opuszczenia lokalu jest spełniona także wówczas, gdy wprawdzie doszło do opuszczenia lokalu wbrew woli danej osoby i wskutek przeszkód postawionych przez właściciela, jednak osoba ta nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Odwołał się w tym przedmiocie do orzeczeń wydanych w sprawach V SA 1424/99, V SA 108/00 i V SA 3078/00 oraz II OSK 840/09 i na ich podstawie wywiódł, że przesłanka z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest spełniona także wówczas gdy dana osoba pomimo usunięcia jej z lokalu wbrew jej woli przez długi czas nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania. Dlatego też, skarżący kasacyjnie organ zarzucił, że wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy przyjęta przez Sąd była niepełna, nie uwzględniała bowiem powyższego stanowiska w kontekście wydanego wyroku sądu powszechnego oddalającego powództwo o ochronę naruszonego posiadania. Pominięcie tego wyroku w opisie stanu faktycznego sprawy przedstawionego w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie uznał ponadto za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. W ramach tej podstawy zwrócił również uwagę na wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego orzeczenia, gdyż w sentencji wyroku mowa o uchyleniu jedynie zaskarżonej decyzji, a w jego uzasadnieniu o uchyleniu także decyzji organu I instancji. Tego typu rozstrzygnięcie, jak argumentował organ, ma istotne znaczenie dla organów administracji, gdyż nie wiadomo, który z nich – czy organ I instancji czy II instancji powinien po uprawomocnieniu się orzeczenia kontynuować postępowanie administracyjne w sprawie. Dodatkowo zarzucił, że uzasadnienie wyroku wbrew wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Rozwijając natomiast trzecią ze wskazanych podstaw skargi kasacyjnej organ stwierdził, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Wobec tego, że zeznania świadka Z. D. są zbieżne z informacjami przekazanymi przez matkę i brata skarżącego, to nie było podstaw do odmówienia tym ostatnim przymiotu wiarygodności. Zwrócił uwagę, że Sąd nie uwzględnił w ocenie materiału dowodowego biernej postawy skarżącego w toku postępowania, który ani nie wskazał świadków, ani nie uczestniczył w kilkukrotnie zarządzanych oględzinach bez podania wiarygodnej przyczyny swojej nieobecności. Na zakończenie organ zwrócił uwagę, że na ostatniej stronie uzasadnienia Sąd, wskazując, że ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 30 kpa oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego przywołał błędny przepis, gdyż przepis ten nie dotyczy oceny dowodów, lecz mówi o zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Z. G. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafne są przede wszystkim zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew stanowisku organu, zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. także w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił z jakich przyczyn podjęte przez organy obu instancji decyzje uznał za wadliwe. Nie ulega wątpliwości, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było uznanie, że organy nienależycie wyjaśniły sprawę w kontekście przesłanki opuszczenia miejsca pobytu stałego zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 4 sierpnia 2008 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993). Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie jej wykładni oraz przeprowadzonej przez ten Sąd weryfikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadniała podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przepis ten tylko wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a mianowicie gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego orzeczenia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), bądź gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11, oba orzeczenia dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Pewne nieścisłości w argumentacji Sądu, czy tak jak w niniejszej sprawie zwykła pomyłka odnosząca się do powołania w jednym miejscu art. 30 kpa zamiast wskazanego przez ten Sąd w innym miejscu art. 80 kpa, a także omyłkowe stwierdzenie o uchyleniu również decyzji organu I instancji w sytuacji gdy we wcześniejszym jego fragmencie mowa o naruszeniu art. 136 kpa umożliwiającego organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania dowodowego, nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości skarżącego kasacyjnie co do tego który z organów ma kontynuować postępowanie administracyjne po uprawomocnieniu się wyroku rozstrzyga jednoznacznie treść sentencji zaskarżonego wyroku mówiąca o uchyleniu jedynie zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania w sposób oczywisty wynikają z treści uzasadnienia, a ponadto ich brak w uzasadnieniu wojewódzkiego sądu administracyjnego jakkolwiek świadczyłby o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., to jednak trudno przyjąć, że mógłby mieć wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w znaczeniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Wbrew też stanowisku organu, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zasadnie zwrócił uwagę na konieczność ostrożnego podejścia do zeznań członków rodziny skarżącego zainteresowanych w wyniku załatwienia sprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika, że strony pozostają w dużym konflikcie. Zeznania świadka Z. D. nie mogły stanowić wystarczającego dowodu skoro świadek ten zeznał, że od dwóch lat nie widział skarżącego (k. 29 akt), a według G. G. mieszkającej na tej samej nieruchomości skarżący przyjeżdża raz - dwa razy w tygodniu. Fakt bierności skarżącego w czynnościach procesowych także nie mógł uzasadniać przyjęcia, że skarżący opuścił miejsce pobytu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wręcz przeciwnie. Jak wynika z akt sprawy to wyłącznie skarżący dysponuje kluczami do budynku i w zasadzie jest bezsporne, że przyjeżdża, zabiera rzeczy z budynku, odbiera skierowaną do niego korespondencję. Wywiedzenie z powyższego, że w związku z tym opuścił miejsce pobytu w znaczeniu określonym w art. 15 ust. 2 ustawy nie było prawidłowe. Należy też zwrócić uwagę że strony błędnie utożsamiają czynność zameldowania z prawem do posiadania czy własności budynku zajętego przez skarżącego.

Niezasadny także okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego. W sprawie nie zachodziła konieczność analizowania treści art. 15 ust. 2 powołanej ustawy w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeń sądowoadministracyjnych i w kontekście wyroku sądu powszechnego oddalającego powództwo skarżącego o przywrócenie naruszonego posiadania, gdyż jak wynika z treści uzasadnienia tego wyroku powodem oddalenia powództwa było ustalenie, że "skarżący ma nieograniczony dostęp do tej części nieruchomości, którą posiada i użytkuje i nigdy nie był pozbawiony posiadania poza okresem pobytu w zakładzie karnym" (por. k. 41 akt). Powołane orzeczenia odnoszą się do wykładni pojęcia "opuszczenia miejsca pobytu" w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy i pozwalają przyjąć, że opuszczenie to ma miejsce także wówczas gdy osoba pozbawiona posiadania wbrew jej woli przez długi czas nie podejmuje kroków prawnych w celu przywrócenia jej posiadania, godząc się tym samym z zaistniałym stanem rzeczy. Odwołanie się do tych orzeczeń było w okolicznościach sprawy o tyle niezasadne, że po pierwsze, skarżący podjął takie kroki prawne, a po drugie, w wyniku ich podjęcia sąd powszechny ustalił, że do naruszenia posiadania w ogóle nie doszło. Tym samym w sprawie nie zachodziła konieczność wykładni art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych obowiązującej w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej (por. art. 80 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności – Dz. U. z 2016 r., poz. 722) pod kątem dobrowolności opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu, skoro opuszczenie to nie zostało przez organy wykazane.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.

Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pełnomocnik skarżącego powinien zatem z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.