Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 546/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]2018 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odmawia zasądzenia na rzecz uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...] w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 546/18 oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...]2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], nakazał Prezydentowi Miasta Krakowa - właścicielowi budynku gospodarczego (dawniej stajni - świniarni), zlokalizowanego w zespole folwarcznym w P., położonego na działce nr [...] obr. [...] N.H. przy ul. [...] w Krakowie, wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego części budynku gospodarczego od strony północnej i północno-zachodniej (narożnik), zlokalizowanego w zespole folwarcznym poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając, że nie włada on ww. nieruchomością oraz że organ nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 kpa, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo budowlane nakazał Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta Krakowa, działającego jako Starosta w mieście Kraków na prawach powiatu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego części opisanego powyżej budynku gospodarczego poprzez wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa, który w niniejszej sprawie jest reprezentowany przez prezydenta miasta na prawach powiatu. Z kolei Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w Warszawie przysługuje do dnia 19 października 2021 r. prawo użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego. W ocenie zatem organu, adresatem zaskarżonej decyzji jest Prezydent Miasta Krakowa, natomiast ww. Stowarzyszeniu przysługuje jedynie ograniczone prawo rzeczowe do czasowego korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Powyższy wybór nie przesądza zaś kogo będą obciążały koszty wykonania nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku. Organy administracyjne nie są bowiem właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego, a jego użytkownikiem, czy też zarządcą i nie rozstrzygają przedmiotowych kwestii w drodze decyzji administracyjnej.

Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie art. 6 w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 i art. 61 ustawy - Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że adresatem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji nie może być Stowarzyszenie [...], gdyż przysługuje mu do nieruchomości jedynie ograniczone prawo rzeczowe, zaś adresatem decyzji ma być wyłącznie właściciel przedmiotowej działki, tj. Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "ppsa") oddalił ją.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ prawidłowo uznał, że adresatem zaskarżonej decyzji jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości i słusznie powołał się w tej mierze na ocenę prawną i zalecenia wyrażone w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 5/17. Sąd w wyroku tym wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo budowlane, adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy może być wyłącznie właściciel, którym w przedmiotowym wypadku jest strona skarżąca. Ponadto Sąd stwierdził, że prawo własności daje najszersze władztwo nad rzeczą, a zatem w pierwszej kolejności do właściciela należy skierować nakazy z art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Istotna jest w szczególności kolejność wymienionych w art. 61 podmiotów oraz określenie w tym przepisie w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan obiektów budowlanych. Oznacza to, że zasadne jest nałożenie obowiązków na właściciela, biorąc pod uwagę zakres obowiązków użytkownika i jego odpowiedzialności za stan techniczny budynku i utrzymanie budynku w należytym stanie.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 1 pkt 6a w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa przez udział sędziego WSA Agnieszki Nawary-Dubiel w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego części przedmiotowego budynku gospodarczego, zakończonym prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 5/17;

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy - Prawo budowlane przez przyjęcie, że obowiązek wynikający z tego przepisu można nałożyć jedynie na Prezydenta Miasta Krakowa jako właściciela i uznanie, że organ drugiej instancji prawidłowo określił jako adresata swojej decyzji wyłącznie właściciela, tj. Skarb Państwa, reprezentowany jako statio fisci przez Prezydenta Miasta Karkowa, gdy tymczasem zebrana w sprawie dokumentacja oceniona zgodnie z zasadami logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego z kręgu adresatów kwestionowanej przez skarżącego decyzji powinna wykluczyć Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Krakowa, a zarządcą tego terenu na podstawie zawartej umowy użytkowania jest Stowarzyszenie [...].;

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Całkowicie bezzasadna jest podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 18 § 1 pkt 6a w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 ppsa, ponieważ w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z mocy ustawy sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 18 § 1 pkt 6a ppsa, sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Użyty w niniejszym przepisie zwrot "w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym" obejmuje decyzje lub postanowienia wydane w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, stwierdzenia ich nieważności lub wznowienia postępowania, a także rozstrzygnięcia nadzwyczajne uregulowane w ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] 2018 r., nr [...] nie była wydana w żadnym z ww. nadzwyczajnych trybów administracyjnych, a zatem sędzia, który brał udział w wydaniu wcześniejszego wyroku z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 5/17 nie podlega wyłączeniu z mocy ustawy w trybie art. 18 § 1 pkt 6a ppsa.

Powołany natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1370/13 dotyczył innego stanu faktycznego i prawnego, bowiem wydany w tamtej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrok w składzie trzech sędziów został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Oznacza to, że w tej konkretnej sprawie zastosowanie miał art. 185 § 2 ppsa, stanowiący, że w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznaje ją w innym składzie. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem uprzednio wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 5/17 nie był zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem brak jest podstaw prawnych do zastosowania w niniejszej sprawie także art. 185 § 2 i w konsekwencji uznania, że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 ppsa.

Nie zasługuje także na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy - Prawo budowlane, bowiem prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że adresatem zaskarżonej decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel nieruchomości, a nie jej użytkownik.

Dokonując takiej oceny Sąd pierwszej instancji był, na mocy art. 153 ppsa, związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 5/17. W wyroku tym stwierdzono, że co prawda zgodnie z art. 61 ustawy - Prawo budowlane adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, ponieważ te podmioty są zobowiązane do utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz zapewnienia bezpiecznego użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniami człowieka lub sił natury, to jednak, uznając, że prawo własności daje najszersze władztwo nad rzeczą, w pierwszej kolejności to do właściciela należy skierować nakazy z art. 66 ust. 1 tej ustawy.

Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa reprezentowany przez prezydenta miasta na prawach powiatu, tj. Prezydenta Miasta Krakowa (por. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm. w zw. z art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz.U. z 2017 r. poz. 1868, z późn. zm.), oznacza to, że ten ostatni podmiot powinien być adresatem zaskarżonej decyzji. Powołanie się natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na przepisy prawa cywilnego regulujące materię dotyczącą obowiązków użytkownika względem użytkowanej rzeczy, jak również względem właściciela, nie może odnieść oczekiwanego skutku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem organy nie rozstrzygają tych kwestii w postępowaniu administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnych.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania, tj. Stowarzyszenia [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem art. 204 ppsa przewiduje zwrot takich kosztów, przy oddaleniu skargi kasacyjnej, jedynie na rzecz organu i skarżącego.