Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -

W skardze z daty [...], 29 sierpnia 2021 r., M. L. (dalej: "Skarżąca") zarzuciła Wójtowi Gminy [...] (dalej: "Wójt"/"Organ") bezczynność w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na część wniosku z dnia 10 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej informacji: czy J. T. zatrudniony jako inspektor w Urzędzie Gminy [...], następnie Z-ca Wójta Gminy [....] a od 2018 r. wybrany na stanowisko Wójta Gminy [...] był jednocześnie pełnomocnikiem spółki [....] sp. z o.o. i reprezentował jej interesy w postępowaniach prowadzonych przed organami administracji publicznej oraz wykonywał inne zlecone mu zadania. W razie ustalenia, że był pełnomocnikiem ww. spółki, Skarżąca zwróciła się o udostępnienie skanów dokumentacji, w szczególności treści pełnomocnictwa, potwierdzeń wykonania zleconych działań, delegacji, wynagrodzenia za wykonane czynności, wydatków itp. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1, 36 § 1, art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "K.p.a.") poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawanie w zakresie części wniosku w bezczynności przez Wójta i wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności Wójta i niezałatwienia w terminie sprawy, 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy niezwłocznie po otrzymaniu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. o zwrot kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu Skarżąca podała, że w dniu 10 sierpnia 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, wystąpiła do Wójta z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Organ w dniu 23 sierpnia 2021 r. powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: "ustawa"), odmówił udostępnienia tej informacji, gdyż żądanie wyrażone we wniosku nie stanowi informacji publicznej. Wnioskowana informacja nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną a osoby prywatnej, a zapytania składane w indywidualnych sprawach nie mają waloru informacji publicznej. Zatem informacje, o jakie zwrócono się we wniosku nie mogą być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca naprowadziła, że zwracając się z wnioskiem kierowała go odnosząc zawarte w nim zapytania do osoby obecnego wójta, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, a nie osoby prywatnej. Zapytanie to związane jest z faktem, że w przypadku tej osoby mogło dojść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. 2008 nr 223 poz. 1458).

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości. Zawnioskował o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), dowodu ze złożonych w okresie od września 2020 r. do września 2021 r. przez Skarżącą wniosków o udzielenie informacji publicznej (142 wnioski) i udzielonych odpowiedzi. Liczba kierowanych wniosków przez Skarżącą, ich obszerność, zakres, który niejednokrotnie wykracza często poza dostępną dokumentację organu, nawet zalegającą w archiwum, konieczność posiłkowania się i pozyskiwania informacji od innych organów czy też instytucji oraz okres czasowy kierowanych zapytań, spowodował przeorganizowanie pracy Urzędu Gminy w trudnym okresie pandemii, poprzez m.in. wskazanie specjalnie wydelegowanych pracowników do udzielania odpowiedzi na zapytania Skarżącej. Wójt podkreślił, że ustawa nie może być wykorzystywana w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Nie można także przy pomocy przedmiotowej ustawy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ustawa ta nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach co oznacza, że z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Wniosek Skarżącej z dnia 10 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie ma na celu uzyskania informacji służącej obiektywnie jakiemukolwiek dobru powszechnemu, lecz dotyczy on jedynie indywidualnego interesu wnioskodawcy. Nie służy usprawnieniu realizacji zadań publicznych realizowanych przez gminę w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym i innych aktach prawnych, lecz godzi w realizację tych zadań. Wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości po stronie adresata wniosku, utrudnienie funkcjonowanie organu przez paraliżowanie jego działań przez skupienie się na załatwianiu złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej w prywatnej sprawie, które są następnie wykorzystywane do inicjowania nowych postępowań sądowych czy postępowań kontrolnych. Skarżąca inicjuje liczne postępowania karne korzystając z dobrodziejstwa przywołanej ustawy, a dotyczące organu. Uporczywość w działaniu Skarżącej, poprzez rozciągnięte znacznie w czasie nadsyłanie kolejnych wniosków jest wynikiem działania Skarżącej tylko i wyłącznie w jej interesie prywatnym i na własne potrzeby, i z pewnością nie można rozpatrywać tych wniosków w kategorii interesu ogółu, szerszej społeczności kierując się dobrem publicznym. Inicjowane działania, dotyczą niewątpliwie uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym oraz wywieranie nacisku na Gminę odnośnie popierania swojego wniosku albo przyjęcia złożonej propozycji nabycia wskazanej działki. Wójt podkreślił, że mając na uwadze specyfikę przedmiotu żądanej informacji, zakres żądania oraz ilość i treść wniosków składanych przez Skarżącą, to wniosek Skarżącej stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Analiza zapytania Skarżącej z dnia 10 sierpnia 2021 r. dowodzi, że Skarżąca nie domaga się informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy, a jedynie informacji w indywidualnej i własnej sprawie na potrzeby inicjowania nowych postępowań przed różnymi organami i wywarcia presji na organ wykonawczy w związku z toczącym się postępowaniem sądowym, o którym była mowa wyżej. Przedmiotowe zapytania dotyczą ściśle kwestii prywatnych a nie urzędowych czy tym bardziej publicznych i bezsprzecznie są związane ze sprawami prywatnymi.

W ocenie Wójta żądanej informacji, nie można przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego, który miałby realny wpływ w zakresie zaspakajania interesu społecznego i wpłynięcia na jego lepszą sprawniejszą realizację potrzeb mieszkańców zamieszkujących na tym terenie gminy. Wszystkie sprawy związane z działalnością publiczną wykonywaną przez funkcjonariusza publicznego na wskazanych stanowiskach znajdują się w oświadczeniu majątkowym, gdzie został wskazany dochód i jego pochodzenie, uzyskany w danym roku, natomiast kwestie dotyczący osoby J. T., jako osoby prywatnej, nie mogą być przedmiotem informacji publicznej zważywszy, że nie dotyczą one w żaden sposób funkcjonowania czy też działania organu administracji samorządowej. Nie dotycząc też wydatkowania środków publicznych czy korzystania z majątku publicznego w zakresie sformułowanych zapytań. W konsekwencji przyjąć należy, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został załatwiony bez zbędnej zwłoki, a subiektywne przekonanie o braku odpowiedzi nie może stanowić podstawy skargi na bezczynność organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2021 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, Skarżąca wystąpiła do Wójta o udzielenie informacji publicznej: czy J. T. zatrudniony jako inspektor w Urzędzie Gminy [....], następnie Z-ca Wójta Gminy [...] a od 2018 r. wybrany na stanowisko Wójta Gminy [...] był jednocześnie pełnomocnikiem spółki [...] sp. z o.o. i reprezentował jej interesy w postępowaniach prowadzonych przed organami administracji publicznej oraz wykonywał inne zlecone mu zadania. W razie ustalenia, że był pełnomocnikiem ww. spółki, Skarżąca zwróciła się o udostępnienie skanów dokumentacji, w szczególności treści pełnomocnictwa, potwierdzeń wykonania zleconych działań, delegacji, wynagrodzenia za wykonane czynności, wydatków itp. Wójt, pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r., powołując art. 5 ust. 2 ustawy poinformował, że zawarte we wniosku informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na fakt, że dotyczą osoby prywatnej, a nie sprawującej funkcję publiczną. Wskazał, że w takim przypadku nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, natomiast istnieje obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy, że żądanie wniosku nie mieści się w pojęciu objętym ustawą. Skarżąca nie zgodziła się z tym stanowiskiem i w skardze z dnia 29 sierpnia 2021 r. zarzuciła Wójtowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 10 sierpnia 2021r.

II. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami obowiązanymi do udostępnienia tak ujmowanej informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4) ustawy, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, udostępnieniu podlegają dane publiczne, ale tylko takie, które mają treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem takim, w świetle art. 6 ust. 2 ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. II SAB/Gd 13/16, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02). Podkreśla się również, że charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. II SA 1956/02).

III. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w dniu 10 sierpnia 2021 r., a wiec termin udostępnienia żądanej informacji upływał w dniu 24 sierpnia 2021 r. Bezspornym jest, że przed upływem tego terminu (w dniu 23 sierpnia 2021 r.) Wójt poinformował Skarżącą, że żądana wnioskiem informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy, gdyż nie jest informacją publiczną. Sąd stanowisko to podziela.

Jak wyżej wskazano, dokumentem urzędowym podlegającym udostępnieniu w trybie ustawy jest dokument podpisany przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji. Jest oczywiste, że osoby działające w imieniu spółki prawa handlowego ([...] sp. z o.o.) nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Tym samym dokument pełnomocnictwa udzielonego przez osoby reprezentujące podmiot gospodarczy nie jest dokumentem urzędowym. Niezależnie od tego, z pisma Wójta z dnia 23 sierpnia 2021 r. jednoznacznie wynika, że dokument został wystawiony przez "podmiot prywatny, a nie publiczny i dotyczy to spraw nie związanych z działalnością organu publicznego oraz zarządzeniem mieniem komunalnym". Brak "urzędowego" charakteru dokumentu w powiązaniu z jego treścią (sprawy nie związane z działalnością organu publicznego oraz zarządzeniem mieniem komunalnym) ma ten skutek, że również informacja o udzieleniu takiego pełnomocnictwa nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy.

Reasumując Sąd stwierdza, że wniosek Skarżącej z dnia 10 sierpnia 2021 r. skierowany do Wójta nie dotyczy informacji publicznej, gdyż nie dotyczy dokumentu urzędowego. Nie odnosi się też do publicznej sfery działalności tego organu, a więc nie dotyczy spraw obejmujących wykonywanie przez Wójta zadań władzy publicznej, gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dotyczy natomiast osoby fizycznej oraz kwestii prywatnych a nie urzędowych organu samorządu gminnego (Wójta).

Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.