Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 594/19 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 594/19 oddalił skargę I. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; obecnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w wyniku którego nie rozpatrzono całości sprawy, tj. nie wyjaśniono wyczerpująco stanu faktycznego sprawy;

3. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 17 października 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie MRiRW), skutkująca przyznaniem racji stronie przeciwnej przez WSA w Warszawie, co jednocześnie oznacza niedopuszczalność wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu, który obejmowałby budowę studni głębinowej na dzierżawionych przez skarżącą gruntach;

4. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 18 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW, polegające na stwierdzeniu, że budowa studni głębinowej nie może być objęta kosztami określonymi jako koszty kwalifikowalne z uwagi na budowę studni na gruntach stanowiących przedmiot dzierżawy;

5. naruszenie prawa materialnego § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MRiRW, poprzez uznanie zakupionych przez skarżącą urządzeń do uzdatniania, rozprowadzania, magazynowania wody i nawodnień ciśnieniowych za niemieszczące się w kategorii urządzeń wskazanych w w/w przepisie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się nieuzasadnione, dlatego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).

Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach, przy czym została ona skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów na co słusznie zwraca uwagę organ w odpowiedzi na wniesiony środek zaskarżenia.

Powołany w punkcie 1 zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został należycie podniesiony bowiem strona skarżąca poza przytoczeniem tego przepisu nie powiązała go z żadnym przepisem czy to prawa materialnego czy to prawa procesowego, jakiemu miał uchybić Sąd I instancji oraz nie wykazała w przypadku zarzutu naruszenia przepisów procesowych , iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. reguluje samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Winien więc zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017r., sygn. akt I OSK 3495/15 – CBOSA). Tego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wskazania jakichkolwiek prawa materialnego czy też przepisów postępowania których naruszenia miałyby dopuścić się organy, a których to uchybień nie dostrzegł sąd pierwszej instancji oddalając skargę strony na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Nie zmienia tej oceny zarzut dotyczący art. 136 k.p.a. postawiony w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, który to przepis według strony wnoszącej skargę kasacyjną został naruszony przez Sąd I instancji przez nie wyjaśnienie wyczerpująco stanu faktycznego sprawy. Jest to zarzut całkowicie bezzasadny. Przepis ten określa, w jakich okolicznościach organ odwoławczy może na wniosek strony (jak też z urzędu) przeprowadzić postępowanie dowodowe, jakie względy stanowią ograniczenie w posłużeniu się tą kompetencją, a także w jakiej formie się ona realizuje. Ograniczenie podstawy kasacyjnej do powołania regulacji ogólnej, czemu towarzyszyło oderwanie stawianych organowi odwoławczemu zarzutów od przepisu kształtującego zasady prowadzenia przez tenże organ uzupełniającego postępowania dowodowego, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu objęcie spornego zagadnienia merytoryczną analizą z powodu niewskazania przez autora skargi kasacyjnej wzorca kontroli adekwatnego do kwestii, którą skarżący uznał za stanowiącą przedmiot sporu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować

Nie sposób też zgodzić się co do zarzutów wskazanych w puntach 3-5 petitum skargi kasacyjnej, jak również argumentacji użytej w treści jej uzasadnienia.

Zarzut naruszenia § 21 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego poprzez błędną jego wykładnię jest zarzutem całkowicie chybionym. Strona podnosi, że naruszenie tego przepisu upatruje w przyznaniu racji stronie przeciwnej (organowi), co jednocześnie oznacza niedopuszczalność wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu. Sąd I instancji odnosząc się do analogicznego zarzutu postawionego w skardze stwierdził, że zmiana biznesplanu powinna wiązać się z wyrażeniem zgody na poniesienie wydatków, które mogą być zostać uznane za kwalifikowalne według przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków trybu i przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2017 r. poz. 1159 ze zm.). To prawidłowa interpretacja wzmiankowanego przepisu. W konsekwencji, wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu, który obejmowałby wykonanie budowli lub urządzeń, które nie mogłyby zostać uznane za kwalifikowalne, jest niedopuszczalne w świetle rozporządzenia wykonawczego. Na gruncie tej sprawy skarżąca kasacyjnie nie wystąpiła uprzednio do organu o zgodę na zmianę biznesplanu ale najpierw poniosła wydatki na zakup konkretnych urządzeń a następnie wystąpiła o refundację poniesionych kosztów. Tym samym zdecydowała się ryzyko nieuwzględnienia jej żądania wobec faktu, że zakupione przez stronę urządzenia tj. rury, filtr do wody i kabel do zasilania studni w świetle ustalonego i niepodważonego stanu faktycznego nie mieszczą się w kategorii urządzeń wskazanych w przepisie § 9 ust.1 pkt 5 ww. rozporządzenia.

Pomijając nawet, że strona nie przedstawiła ani w zarzucie naruszenia przepisu § 18 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia ani w jego uzasadnieniu jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż wydatków poniesionych na inwestycje budowlane na gruntach stanowiących przedmiot dzierżawy nie uznaje się za koszty kwalifikowalne. Wynika to bowiem wprost z treści § 18 ust.4 pkt 2 wymienionego rozporządzenia zgodnie z którym:

"za wydatki na inwestycje, o których mowa w ust. 2 nie uznaje się wydatków poniesionych na inwestycje budowlane na gruntach stanowiących przedmiot dzierżawy".

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co w efekcie obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących koszty zastępstwa procesowego dla pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2725).