Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Starosty Słupskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 66/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Starosty Słupskiego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez gminę własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Skarbu Państwa – Starosty Słupskiego kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 66/17 oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty Słupskiego na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez gminę własności nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wojewoda Pomorski decyzją z [...] maja 2006 r. nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Główczyce własności nieruchomości Skarbu Państwa stanowiącej drogę, położonej na terenie gminy Główczyce, w obrębie [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...]ha.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchyliła powyższą decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda Pomorski decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Główczyce własności przedmiotowej nieruchomości.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] października 2014 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] listopada 2006 r. uznając, że w postępowaniu komunalizacyjnym nie ustalono, czy dz. nr [...] wchodziła w skład drogi zakładowej nr [...] ([...]), a tym samym, czy w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Wojewoda Pomorski decyzją z [...] kwietnia 2016 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę Główczyce własności nieruchomości Skarbu Państwa stanowiącej drogę, położonej na terenie gminy Główczyce oznaczonej jako dz. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, który stał się jej właścicielem na mocy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Księga wieczysta prowadzona dla nieruchomości założona została w dniu 23 września 2010 r. na wniosek Starosty Powiatu Słupskiego z 19 sierpnia 2010 r., ze wskazaniem sposobu korzystania dr-drogi, na podstawie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej. W dziale II księgi wieczystej jako właściciela wpisano Skarb Państwa - Starosta Powiatu Słupskiego. Zgodnie z kolei z zaświadczeniem Starosty Powiatu Słupskiego z 17 sierpnia 2010 r., załączonym do wniosku o założenie księgi, dz. nr [...] w operatach ewidencji gruntów i budynków nie ma założonego zbioru dokumentów.

Organ zwrócił również uwagę na zapis z rejestru gruntów z 1976 r. określający jako osobę władającą działką – Rejon Dróg Publicznych w Słupsku. Zapis ten został następnie wykreślony i w miejsce osoby władającej gruntem wpisano Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w Koszalinie. W archiwach i zbiorze dokumentów Starostwa Powiatowego w Słupsku nie ma jednak dokumentów stanowiących podstawę tych zmian, jak również dokumentów potwierdzających fakt władania dz. nr [...] przez ww. podmioty. Brak jest także dokumentów potwierdzających, że działka miała nadaną jakąkolwiek kategorię drogi publicznej. Po sprawdzeniu i weryfikacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów Wojewoda uznał, że Skarb Państwa jest właścicielem działki, bez prawa wpisu Rejonu Dróg Publicznych w Słupsku i Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Koszalinie jako nią władających.

Organ podał również, że Starosta Słupski w piśmie z 31 marca 2015 r. oświadczył, że dz. nr [...] przeszła na własność Państwa na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła użytek dr-droga. Z kolei Wójt Gminy Główczyce w piśmie z 12 marca 2015 r. poinformował, że teren dz. nr [...] nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a droga, w pasie której jest ona położona, nie posiada kategorii drogi gminnej. W tej sytuacji Wójt stwierdził, że dz. nr [...] stanowiąca drogę, która łączy Gminę Główczyce z Gminą Smołdzino winna być przekazana do Starostwa Powiatowego w Słupsku jako droga powiatowa. Według przedłożonej przez Wójta Gminy Główczyce mapy z zaznaczonym przebiegiem dróg na terenie Gminy Główczyce, obowiązującej przed dniem 27 maja 1990 r., teren dz. nr [...] oznaczony był jako droga zakładowa nr [...]. Gminna Rada Narodowa w Główczycach działając na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), pismem z 18 listopada 1987 r. zaopiniowała pozytywnie propozycję zakwalifikowania do kategorii dróg zakładowych drogę nr [...] o przebiegu (Stojcino) - gr. Gminy Smołdzino – Żelkowo Kol., a jako zarządcę drogi wskazano Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Słupsku.

Wojewoda wskazał, że załącznik mapowy nie jest jednak dokumentem potwierdzającym zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych, bowiem dokumentem takim może być jedynie uchwała rady narodowej stopnia podstawowego, której jest brak. Nie ma również żadnego dokumentu potwierdzającego zarząd Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Słupsku do przedmiotowego terenu. Zapisu dotyczącego zarządu nie ma również w księdze wieczystej nieruchomości oraz zapisach i dokumentach ewidencji gruntów. Z kolei na podstawie informacji uzyskanych od Agencji Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w Gdańsku z 12 kwietnia 2007 r. organ ustalił, że dz. nr [...] nie wchodziła w skład mienia zlikwidowanego Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Słupsku. Oddział ten w piśmie z 10 marca 2016 r. poinformował ponadto, że w archiwach zakładowych nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących dz. nr [...]. Podobnej informacji w piśmie z 24 lutego 2016 r. udzielił Wójt Gminy Główczyce.

Odnosząc się do argumentów Wójta Gminy Główczyce, że przedmiotowa droga powinna stanowić drogę powiatową Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), drogami powiatowymi stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogi krajowe i wojewódzkie nie zaliczone do tych kategorii na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), natomiast droga w pasie której położona jest przedmiotowa działka nigdy nie stanowiła takiej drogi, by mogła stać się drogą powiatową. Ponadto Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Słupsku stwierdził w piśmie z 25 stycznia 2016 r., że droga przez którą biegnie dz. nr [...] nie spełnia kryteriów dla dróg powiatowych lecz winna stanowić drogę gminną. W toku postępowania przeprowadzono również oględziny nieruchomości w dniu 26 stycznia 2016 r., podczas których stwierdzono, że dz. nr [...] nie łączy się z drogą wojewódzką lub powiatową lecz gminną i użytkowana jest przez mieszkańców gminy Główczyce, gminy Smołdzino, rolników i służby leśne. Służby Gminy Główczyce odśnieżają tę drogę, w pasie drogi znajduje się most, pod którym przebiega rzeka Brodniczka. W sąsiedztwie mostu znajdują się budynki stanowiące własność osób fizycznych. Przedmiotowa droga jest drogą gruntową, nieutwardzoną, natomiast most jest drewniany i przejezdny.

W ocenie organu fakt, że przedmiotowa droga nie ma nadanej kategorii drogi gminnej nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem istotny jest fakt "należenia" wskazanej działki w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. nie jako drogi, ale jako gruntu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Główczyce wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia przez tę gminę własności przedmiotowej nieruchomości wskazując, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2016 r. (pkt 1) i odmówiła stwierdzenia nabycia dz. nr [...] z mocy prawa przez Gminę Główczyce, wskazując, że z materiału dowodowego wynika, że Państwowe Gospodarstwo Rybackie dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości (załącznik do uchwały Gminnej Rady Narodowej w Główczycach z 5 października 1987 r. oraz uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Słupsku z 26 kwietnia 1989 r.), a tym samym uprawnieniami władczymi.

W opinii organu odwoławczego udowodnienie prawa zarządu nieruchomością wymagało potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. W tej sytuacji jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa państwowego – Państwowe Gospodarstwo Rybackie tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedsiębiorstwu państwowemu - Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Słupsku przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości oparty na stosownej uchwale terenowego organu administracji państwowej ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta nie należała w dniu 27 maja 1990 r., w rozumieniu art.. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem nie podlegała komunalizacji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta Słupski, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylenia decyzji Wojewody Pomorskiego oraz braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że organ I instancji w sposób nieuprawniony uznał, że dz. nr [...] podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, bowiem nie pozostawała przed 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, jak również, że brak jest dokumentów potwierdzających zaliczenie drogi nr [...] do kategorii dróg zakładowych, w tym przede wszystkim dokumentu w postaci uchwały rady narodowej stopnia podstawowego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem, wydana na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uchwała Gminnej Rady Narodowej w Główczycach z 5 października 1987 r. nr 81/XX/87 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg zakładowych na terenie Gminy Główczyce, dotycząca m.in. drogi Stojcino-Żelkowo nr [...] w części, w jakiej była ona położona na terenie Gminy Główczyce. W uchwale tej (w jej załączniku nr 1) wskazano ponadto, że właścicielem tej drogi jest Państwowe Gospodarstwo Rybackie.

Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu z 27 maja 1990 r., w przypadku gdy droga przebiega przez obszar więcej niż jednej gminy, uchwałę o zaliczeniu jej do dróg zakładowych podejmuje właściwa wojewódzka rada narodowa. Tak też się stało w przypadku ww. drogi, bowiem w aktach administracyjnych znajduje się uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Słupsku z 26 kwietnia 1989 r. nr VI/40/89 w sprawie ustalenia dróg gminnych, lokalnych miejskich oraz dróg zakładowych przebiegających przez obszar więcej niż jednej gminy na terenie województwa słupskiego, z której wynika, że drogę Stojcino-Żelkowo zaliczono do kategorii dróg zakładowych (załącznik nr 36 do uchwały), wskazując jako jej zarządcę Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Słupsku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z treści powyższych uchwał wynika, że Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Słupsku posiadało uprawnienie do władania przedmiotową drogą. Istotnie, prawa zarządu nie można domniemywać, to jednak skoro dwa niezależne od siebie organy (organ gminy i organ wojewódzki) wskazują ww. przedsiębiorstwo państwowe jako zarządcę drogi, uznać należało, że w sprawie zaszła przesłanka negatywna do skomunalizowania przedmiotowego mienia, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Z tych samych przyczyn, zdaniem Sądu, nie można uznać, aby wykazane zostało, że przedmiotowa działka w dniu 27 maja 1990 r. należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - Starosta Słupski, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych, polegającą na uznaniu, że mimo braku udokumentowania tytułu prawnego przedsiębiorstwa państwowego (Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Słupsku) do nieruchomości (działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gm. Główczyce) w sposób wynikający z przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zachodzą przesłanki wyłączenia nieruchomości spod komunalizacji, z uwagi na fakt "przynależności" mienia do przedsiębiorstwa państwowego, wywiedziony z treści uchwał: Gminnej Rady Narodowej w Główczycach zabierającej wykaz określający "kategorie dróg zakładowych" oraz Wojewódzkiej Rady Narodowej w Słupsku zaliczającej drogę do kategorii dróg zakładowych i w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą przesłanki komunalizacji określone art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Ponadto, Skarb Państwa - Starosta Słupski oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sporu pomiędzy gminą Główczyce a Starostą Słupskim jest nieruchomość Skarbu Państwa stanowiąca drogę gruntową położoną na terenie gminy Główczyce oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...]ha, a istota sporu polega na tym, że żaden ze wskazanych podmiotów nie chce być właścicielem przedmiotowej działki.

W skardze kasacyjnej podniesiony został tylko jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych, polegającą na uznaniu, że mimo braku udokumentowania tytułu prawnego przedsiębiorstwa państwowego, zachodzą przesłanki wyłączenia nieruchomości spod komunalizacji, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzą przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu zaś skargi kasacyjnej odwołano się do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym otrzymanie w zarząd gruntu państwowego mogło nastąpić na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej za zgodą tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tymczasem Państwowe Gospodarstwo Rybackie w Słupsku nie posiadało żadnego z wymienionych tytułów, a nadto po likwidacji tego przedsiębiorstwa nie doszło do przekazania tej nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że jest on zasadny, albowiem w konsekwencji błędnej wykładni art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy uznano, że spełnione zostały przesłanki w nim określone, co spowodowało wyłączenie spornej nieruchomości spod komunalizacji.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje. Podkreślić należy, że zawarte w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie musiało "należeć" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. Zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy działka nr [...] nie wchodziła w skład mienia zlikwidowanego Państwowego Gospodarstwa Rybackiego w Słupsku, albowiem brak jest stosownego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie tej działki w zarząd, stanowiło naruszenie tego przepisu. Podkreślić należy, że prawa zarządu nie można domniemywać. Nie można również wywodzić go z uchwały Gminnej Rady Narodowej w Główczycach z dnia 5 października 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg zakładowych na terenie Gminy Główczyce, dotyczącej między innymi drogi Stojcino - Żelkowo nr [...] w części w jakiej była ona położona na terenie Gminy Główczyce, w tym załącznika nr 1 do tej uchwały w którym wskazano, że właścicielem tej drogi jest Państwowe Gospodarstwo Rybackie, oraz z uchwały Wojewódzkiej Rady narodowej w Słupsku z 26 kwietnia 1989 r. w sprawie ustalenia dróg gminnych, lokalnych miejskich oraz dróg zakładowych, z której wynika, że drogę Stojcino - Żelkowo zaliczono do kategorii dróg zakładowych (załącznik nr 36 do uchwały) wskazując jako jej zarządcę Państwowe Gospodarstwo Rybackie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w dacie podejmowania przedmiotowych uchwał, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, 4) drogi zakładowe. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, do dróg zakładowych zalicza się: 1) ogólnodostępne drogi stanowiące dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich - do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służące przede wszystkim do ich obsługi, 2) place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Zgodnie z ust. 2 zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek, o których mowa w ust. 1. W wypadku gdy droga przebiega przez obszar więcej niż jednej gminy, uchwałę o zaliczeniu jej do dróg zakładowych podejmuje właściwa wojewódzka rada narodowa (ust. 3). Jak wynika z powyższych przepisów droga zakładowa to jedna z kategorii dróg publicznych, która ma charakter ogólnodostępny. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych zarząd drogi sprawowały określone jednostki organizacyjne prowadzącą działalność na drogach publicznych w zakresie określonym ustawą. Tym samym odnosząc się do powołanych uwał o zaliczaniu przedmiotowej drogi do drogi zakładowej należy zauważyć co następuje; Po pierwsze stwierdzenie w załączniku nr 1 uchwały Gminnej Rady Narodowej w Główczycach z dnia 5 października 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg zakładowych, że właścicielem przedmiotowej drogi jest Państwowe Gospodarstwo Rybackie, nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych, albowiem obowiązujący wówczas stan prawny, w tym wynikająca z art. 128 kodeksu cywilnego zasada jednolitej własności państwowej powodowała, że państwowe osoby prawne, a taki charakter prawny miało Państwowe Gospodarstwo Rybackie nie mogły nabyć prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 128 k.c. § 1. Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu. § 2. W granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Dlatego też w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uregulowany został zarząd, który stanowił ówczesny tytuł prawny dla państwowych jednostek organizacyjnych (zarówno tych, które posiadały osobność prawna jak i tych jednostek które nie posiadały osobowości prawnej) do władania gruntami państwowymi. Po drugie, zgodnie z powołanym art. 38 ust. 1 państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego. Z kolei ust 2 art. 38 określał sposób nabycia zarządu. Zgodnie z tym przepisem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zaś ust. 3 stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne korzystają z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. W tym zakresie mogą zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić nowe budowle. Tym samym ustanowienie danej jednostki organizacyjnej zgodnie z ustawą o drogach publicznych zarządcą określonej kategorii drogi publicznej np. drogi zakładowej nie jest tożsame z zarządem, o którym mowa w art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zaakceptował pogląd zawarty w decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2016 r.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie zaś z art. 188 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dlatego też działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.