Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. nr [...] wydanych w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa w związku z realizacją inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją Wojewody P. nr [...] z [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. nr [...] , nieruchomość położona w gminie A. , obręb [...] miasto A. , oznaczona jako działki nr [...] i [...] została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...] ).

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Wojewoda P. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K. K. za ww. nieruchomość.

Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2013 r.

Prawomocnym wyrokiem z 5 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 1580/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. K. na ww. decyzję.

[...] września 2018 r. K. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z [...] lipca 2013 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. z [...] lipca 2013 r., jak również utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyła K. K. .

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania, aby decyzje wydane w sprawie o ustalenie odszkodowania zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc z naruszeniem o charakterze, oczywistym, ewidentnym. W ocenie organu, przy wydaniu ww. decyzji nie doszło w szczególności do wskazanego przez wnioskodawcę rażącego naruszenia art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Minister podniósł, że powołana norma odnosi się do sytuacji, w której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, a cel publiczny, na który nieruchomość została przejęta, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca tego przepisu nie stosował.

Minister wskazał, że na przedmiotowych działkach było zasiane pszenżyto oraz zostały poczynione nasadzenia w postaci 1 drzewa jabłoni. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów ww. działki sklasyfikowane były jako grunty orne, łąki, rowy. Przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przeznaczona była w planie miejscowym częściowo na cele rolne oraz istniejącą ul. [...] .

Biegły po analizie rynku lokalnego i regionalnego nieruchomości drogowych doszedł do przekonania, że charakterystyka nieruchomości tego typu na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Zatem wartość nieruchomości została ustalona z uwzględnieniem przeznaczenia rolnego, tj. przeważającego wśród gruntów przyległych według § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – dalej zwanego "rozporządzeniem".

Wobec ustaleń biegłego, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych rzeczoznawca powiększył wartość nieruchomości o 50%, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia. W konsekwencji, w stosunku do przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości biegły uwzględnił zasadę korzyści wyrażoną w art. 134 ust. 4 ugn.

Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie mógł zostać naruszony art. 134 ust. 3 ugn, ponieważ nie miał w sprawie zastosowania i dlatego rzeczoznawca tego przepisu nie stosował.

Minister nie dostrzegł też naruszenia przepisów będących materialnoprawną podstawą wydania decyzji w sprawie o odszkodowanie zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – dalej zwanej "specustawą".

Zdaniem organu do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie mogą również prowadzić podniesione przez wnioskodawcę kwestie dotyczące opinii [...] o operacie szacunkowym sporządzonym w sprawie przez J. M. , a także podnoszone przez stronę wady ww. operatu w postaci braku analizy rynku, braku opisu nieruchomości, braku analizy przeznaczenia nieruchomości przyległych, a także nieuwzględnienia treści § 1 rozporządzenia.

Organ wskazał, że wady powodujące nieważność decyzji muszą wynikać z samej decyzji. Natomiast podnoszone przez wnioskodawcę kwestie są ściśle związane z opinią organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i operatem szacunkowym jako dowodem w sprawie odszkodowawczej. W konsekwencji, nie można ich zakwalifikować jako wady decyzji administracyjnej, która powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Minister podkreślił, że tryby nadzwyczajne charakteryzują się niekonkurencyjnością, co oznacza, że konkretna wadliwość może być usunięta jedynie w danym trybie nadzwyczajnym. Wskazane kwestie, w ocenie organu, muszą być rozpatrywane w kontekście zawisłej przed Ministrem sprawy dotyczącej wznowienia postępowania odszkodowawczego i nie stanowią rażącego naruszenia prawa.

Minister wskazał również, że do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie mogły prowadzić zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa, których wnioskodawca upatruje w istnieniu nieuwzględnionych przez organy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które w dacie ich wydania nie były znane organowi.

Minister nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 175 ust. 3 ugn. Wyjaśnił, że tajemnica zawodowa rzeczoznawcy majątkowego obejmuje dane zawarte w operacie szacunkowym. Jednocześnie, osoby wykonujące zawód rzeczoznawcy prowadzą działalność gospodarczą, w ramach której mogą zatrudniać pracowników. W konsekwencji, oględziny nieruchomości, jako czynność dokumentująca jej stan fizyczny, nie mogą stanowić pozyskania danych, a tym samym nie będą prowadzić do naruszenia tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 175 ust. 3 ugn.

Za niezasadną uznał również Minister możliwość stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, tj. z powodu tego, że ww. decyzje zawierają wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa. Zdaniem organu, nie istnieje przepis prawa przewidujący nieważność decyzji administracyjnej, który mógłby znaleźć zastosowanie w stosunku do kontrolowanych decyzji odszkodowawczych.

Organ nadzoru nie uwzględnił również wniosku pełnomocnika skarżącej o przedłużenie terminu załatwienia sprawy, ze względu na konieczność dostarczenia materiału dowodowego, który jest niezbędny, aby w sposób jasny udokumentować sprawę wywłaszczeń nieruchomości pod budowę obwodnicy A. . Organ wskazał, że w postępowaniu nieważnosciowym badaniu podlega wyłącznie to, czy decyzje odszkodowawcze, kończące postępowanie w obu instancjach, obarczone są wadą nieważności, a dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy jest wystarczająca do dokonania takiej oceny. Z tego powodu organ uznał zakreślony dla stron termin 7-dniowy na wypowiedzenie się, co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych zadań za wystarczający

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 130 ugn poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego zawierającej nieprawidłowości i niezgodnej z rozporządzeniem; 2) art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie "złych" nieruchomości do porównania, a w konsekwencji uchybienie § 3 i § 4 rozporządzenia, polegające na "złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w związku z brakiem charakterystyki wycenianej nieruchomości; 3) art. 12 i art. 18 specustawy i ustalenie odszkodowania rażąco odbiegającego wysokością od odszkodowań już ustalonych i wypłaconych; 4) art. 175 ust. 3 ugn w zw. z art. 7 kpa poprzez dopuszczenie dowodu w postaci operatu szacunkowego wykonywanego przez inne osoby, niż podpisany rzeczoznawca niemające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego; 5) art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak sporządzenia opisu wycenianych nieruchomości; 6) art. 4 pkt. 16 ugn w związku z brakiem w operacie szacunkowym ustalenia cech nieruchomości podobnych do wycenianej; 7) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ugn w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości; 8) art. 134 ugn poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami podobnymi; 9) art. 175 ust. 3 ugn pominięcie przez organ, że informacje uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z wykonywaniem zawodu stanowią tajemnicę zawodową i że w związku z tym nie mogą być przekazywane osobom trzecim, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej lub w przypadkach, o których mowa w art. 157, art. 194, art. 195 i art. 195a ugn. W związku z ujawnieniem na rozprawach administracyjnych z [...]-[...] września 2017 w P. Urzędzie Wojewódzkim w B. korzystania z usług syna i zięcia rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania protokołów na nieruchomościach przy braku rzeczoznawcy; 10) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonych decyzji i tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego; 2) zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego; 3) zwrócenie się przez Sąd do organu o nadesłanie akt sprawy dyscyplinarnej jaka toczyła się względem J. M. w związku z błędami podczas wyceny nieruchomości pod obwodnicę A. - na okoliczność licznych błędów podczas dokonywania wycen, a tym samym braku waloru dowodowego operatu szacunkowego J. M. ; 4) dopuszczenie dowodu z opinii [...] w K. dyskwalifikującej operat szacunkowy J. M. jako niemogący stanowić dowodu na ustalenie wysokości odszkodowania; 5) zwrócenie się przez Sąd do Wojewody P. o nadesłanie akt w postaci umowy zawartej między P. Urzędem Wojewódzkim, a rzeczoznawcą majątkowym J. M .z [...] stycznia 2013 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie nie było sporne między K. K. , a Ministrem Inwestycji i Rozwoju to, że po uostatecznieniu się decyzji Wojewody P. z [...] lipca 2013 r. ustalającej odszkodowanie dla K. K. okazało się, że operat szacunkowy z [...] kwietnia 2013 r. będący podstawą ustalenia odszkodowania był wadliwy, wedle oceny zespołu oceniającego [...] , o której mowa w art. 157 ust. 1 ugn.

Zgodzić należało się jednak z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że wskazywana negatywna ocena prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie mogła świadczyć o wydaniu przez Wojewodę P. decyzji z [...] lipca 2013 r. i przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z [...] marca 2014 r. z "rażącym" naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zdaniem Sądu rację ma Minister twierdząc, że tego rodzaju naruszenia kwalifikowane, tj. od razu rzucające się w oczy, oczywiste, nie wystąpiły w niniejszej sprawie odszkodowawczej.

Z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej i decyzji organu odwoławczego wynika, że organy obu instancji oceniały wartość dowodową przedmiotowego operatu szacunkowego na użytek tej sprawy. Organy przywołały istotne dla sprawy przepisy – art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 specustawy, art. 4 pkt 16, art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1 i 2 ugn, § 4 ust. 1 i 3, § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. W kontekście tych przepisów przeanalizowały operat szacunkowy, zwracając uwagę na przyjęte założenia w zakresie: przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, wyboru przez rzeczoznawcę rynku, doboru nieruchomości porównawczych, czasokresu badanych transakcji, zastosowanego podejścia i metody szacowania, przyjętych cech rynkowych, stanu i wartości wycenianej nieruchomości, uznając, że operat ten odpowiada obowiązującym przepisom prawa.

Decyzje organów obu instancji zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 5 lutego 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 1580/14 oddalającym skargę K. K. . Sąd ten - oceniając m.in. podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia: art. 18 ust. 1 specustawy, art. 4 pkt 16, art. 134, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 ugn, § 36 ust. 2 i 3, § 56 ust. 1 pkt 1 i 9 rozporządzenia, art. 21 ust. 2 Konstytucji RP – uznał skargę za nieuzasadnioną. WSA w Warszawie przede wszystkim podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji bardzo obszernie i szczegółowo opisuje stan faktyczny sprawy, przytacza obowiązujące w zakresie wyceny nieruchomości przepisy i wyjaśnia punkt po punkcie dlaczego w sprawie zastosowano określoną metodę i sposób wyceny, jakie nieruchomości na jakim rynku były badane przez biegłego, a także o transakcje jakimi nieruchomościami i na jakim rynku uzupełniono postępowanie dowodowe tak, aby materiał ostatecznie zgromadzony w sprawie nie budził wątpliwości. Podkreślił również, że postępowanie dowodowe, gdy chodzi o dobór transakcji, było uzupełniane zarówno przez biegłego, jak i przez organ. Sąd wskazał, że organ rzeczowo (powołując się na obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo) wyjaśnił zasady wyceny gruntów wywłaszczonych pod inwestycje drogowe. Zdaniem Sądu zarówno biegły, jak i organy orzekające w sprawie, prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny. Zarzuty skargi dotyczące analizy rynku nieruchomości rolnych zamiast nieruchomości drogowych Sąd uznał za chybione, gdyż w kontrolowanej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania natomiast – według WSA w Warszawie - prawidłowo wycenę oparto o § 36 ust. 3 rozporządzenia. WSA w Warszawie zaznaczył, że wynik analizy przez biegłego rynku nieruchomości drogowych i nieruchomości rolnych posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia tj. o 50 %, na co organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy rynku, biegły zawarł w opinii charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. . Zdaniem Sądu powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ugn, jak również rozporządzenia i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową, stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 134 ugn oraz § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia Sąd uznał za nieuzasadnione. Niezasadne i niczym niepoparte były także – w ocenie Sądu - twierdzenia skarżącej o niedocenionym przez organ potencjale inwestycyjnym przedmiotowych gruntów rolnych. Zdaniem Sądu biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że opinia biegłego została gruntownie przeanalizowana przez organ. Sąd podzielił stanowisko organu, że opinia sporządzona w sprawie spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zasadnie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). WSA w Warszawie nie zgodził się ze skarżącą, która w skardze wskazywała na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy na brak merytorycznej analizy sprawy sprowadzający się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem WSA w Warszawie zaskarżoną decyzję charakteryzuje wnikliwe i szczegółowe uzasadnienie obrazujące zarówno cały stan faktyczny sprawy, przebieg postepowania jak i wnioski z niego wyciągnięte, przy czym argumentacja wyrażona w zaskarżonej decyzji poparta jest przywołaniem przepisów prawa oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie to spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 kpa i przeczy wysuwanej w skardze teorii o naruszeniu art. 15 kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wyartykułowanych w skardze przepisów postępowania, a przyznana skarżącej kwota - zdaniem Sądu - nie narusza konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania.

Trzeba mieć na uwadze to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ścierają się poglądy na temat tego, w jaki sposób organ administracji publicznej ma oceniać wartość dowodową operatu szacunkowego, czy tylko pod względem formalnym (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 382/15), czy również pod względem materialnym (por. np. wyrok NSA z 13 września 2012 r. sygn. akt I OSK 57/12). W tym zakresie są rozbieżne poglądy na temat tego jak "głęboko" organ winien wniknąć w treść opinii o wartości nieruchomości, aby nie oceniać ustaleń biegłego z zakresu jego wiedzy specjalnej, co niewątpliwie dotyczy analizy i charakterystyki rynku nieruchomości właściwego w danej sprawie, czy też przyjętych założeń metodologicznych. Rozbieżne poglądy na temat tego jak szeroko można oceniać operat, przemawiają za przyjęciem stanowiska, że ocena wiarygodności operatu dokonywana w toku postępowania odszkodowawczego przez organ orzekający wymyka się możliwości kontroli w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżąca pomija to, że zespół ekspertów badających prawidłowość operatu szacunkowego składa się z fachowców w swojej dziedzinie, którzy badają prawidłowość wyceny (a nie jej wartość dowodową) w zakresie szerszym, ponieważ biorą pod uwagę także jej zgodność ze standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 ugn). Zatem negatywna ocena operatu szacunkowego wymagała fachowego i pogłębionego wyjaśnienia i analizy prawidłowości wyceny.

Wobec tego Wojewodzie P. i Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju nie można postawić zarzutu działania w warunkach "rażącego" (oczywistego) naruszenia prawa, skoro organy te badały wartość dowodową wyceny w węższym zakresie, tj. w aspekcie jej zgodności z przepisami prawa (art. 75 § 1 kpa) i decyzje te zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Nie można zwłaszcza zarzucić - jak to czyni skarżąca - że operat szacunkowy J. M. spowodował znaczne zaniżenie wartości nieruchomości, mające przełożenie na kwotę odszkodowania. Sąd zauważa, że na podstawie opinii negatywnej nie można wykazać podnoszonej wyżej okoliczności. Ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie może wskazywać jaki powinien być końcowy wynik wyceny (określona kwotowo wartość nieruchomości). Ten bowiem jest wypadkową analizy wielu danych i uwarunkowań, które determinują przyjmowane przez rzeczoznawcę majątkowego założenia, z których, pod dokonaniu stosownych obliczeń, wyłania się wynik wyceny. Nie można wykluczyć sytuacji, że sporządzone na użytek danej sprawy (na zlecenie organu i strony) dwa prawidłowe operaty szacunkowe różnią się, co do określonej wartości nieruchomości. Sama zatem różnica kwotowa wartości nieruchomości nie świadczy o tym, że operat szacunkowy, wskazujący niższą cenę nieruchomości szacowanej, był podstawą do ustalenia odszkodowania w sposób "rażący" naruszającego prawo.

Skarżąca pomija to, że w szeroko rozumianym prawie administracyjnym jedną z naczelnych zasad prawnych jest zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w sposób wyraźny w art. 16 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje, że decyzje od których nie służy zwykły środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie, zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa lub w przepisach szczególnych. Z zasady tej wynika tzw. domniemanie prawidłowości decyzji administracyjnych polegające na tym, że dopóki decyzja nie została wyeliminowana z porządku prawnego, dopóty uważana jest za prawidłową, a więc zgodną z prawem. Zasada ta jest gwarantem stabilizacji na przyszłość stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami.

Jednym z trybów umożliwiających eliminację ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Jednak obalenie skutków prawnych kwestionowanej decyzji w tym trybie, powodujące przełamanie zasady trwałości decyzji administracyjnych, jest możliwe wyłącznie w sytuacji wydania decyzji w warunkach szczególnie ciężkiego, w tym i oczywistego, naruszenia prawa, którego przypadki wskazuje art. 156 § 1 kpa.

Trzeba wskazać, że ogólna procedura administracyjna może być wykorzystana do eliminacji różnego typu wad – wad nieistotnych, istotnych, czy też kwalifikowanych (w tym rażących). Służą do tego różne tryby weryfikacji decyzji. W pierwszym przypadku będzie to np. tryb sprostowania decyzji (art. 113 kpa), w drugim przypadku np. tryb odwoławczy (art. 138 kpa), a w trzecim przypadku np. tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 kpa). Przyjęty w kpa system weryfikacji decyzji oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. W konsekwencji nie ma możliwości, ażeby tryb stwierdzenia nieważności decyzji był wykorzystywany jako kolejna instancja trybu zwyczajnego, w szczególności wówczas, gdy strona nie uzyskała oczekiwanego przez siebie rozstrzygnięcia poprzez wniesienie odwołania od decyzji lub skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tego typu tryb nadzwyczajny służy do eliminowania decyzji wadliwych, w szczególności obciążonych wadami o charakterze "rażącym". Poprzez złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie można doprowadzić do ponownego rozpoznania sprawy odszkodowawczej z uwzględnieniem nowych dowodów, nieistniejących w dniu wydania kontrolowanych decyzji wydanych w trybie zwyczajnym, co usiłowała uczynić skarżąca.

Trafnie zwrócił uwagę Minister, że kwalifikowane wady powodujące nieważność decyzji ostatecznej muszą wynikać z samej decyzji. Tymczasem, podnoszone przez skarżącą w toku postępowania nieważnościowego i w skardze kwestie dotyczące wadliwości operatu szacunkowego w postaci niepełnej, nieprawidłowej analizy rynku, braku opisu nieruchomości, nieustalenia cech nieruchomości podobnych do wycenianej oraz nieuwzględnienia, przy określaniu wartości rynkowej, cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami podobnymi są ściśle związane z operatem szacunkowym będącym dowodem w sprawie o ustalenie odszkodowania. W konsekwencji wskazywanych przez skarżącą wad operatu szacunkowego nie można zakwalifikować jako wad decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zatem wskazywane wady operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2013 r. nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia wystąpienia wady w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto w toku postępowania nie wykazano, by kwestionowana przez skarżącą decyzja Wojewody P. była obarczona jakąkolwiek inną kwalifikowaną wadą opisaną w § 1 art. 156 kpa, prowadzącą do jej nieważności, w szczególności wadą z art. 156 § 1 pkt 7 kpa.

Zwrócić jednocześnie należało uwagę, że negatywna ocena [...] jest stanowiskiem zaprezentowanym przez jedną z wielu działających w Rzeczypospolitej Polskiej organizacji zawodowych skupiających rzeczoznawców majątkowych. Od tego rodzaju ocen eksperckich rzeczoznawcy majątkowemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia. W praktyce natomiast zdarzało się, że w stosunku do operatu szacunkowego wydawane były dwie wykluczające się oceny - najpierw negatywna, a później pozytywna. Przy czym tylko negatywna ocena wywierała skutek w stosunku do opinii o wartości nieruchomości. Dostrzegając ten problem ustawodawca z dniem 1 września 2017 r. uchylił art. 157 ust. 1a ugn, co wynika z art. 1 pkt 27 lit. b w zw. z art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1560) wynika, że z uwagi na opisaną wyżej praktykę zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Ustawodawca uznał, że - zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów - ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował będzie organ prowadzący postępowanie. Prawodawca dał zatem prymat dokonywanej przez organy administracji publicznej ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego nad dokonywaną przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Skoro zatem organy dysponowały ww. dowodem, który w dacie podejmowania decyzji był aktualny, to czynienie obecnie zarzutu, że opierając się na nim rażąco naruszyły zasady ogólne postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa było nieuprawnione. Zarzut naruszenia w stopniu rażącym ustalonej w art. 7 kpa, a rozwiniętej w art. 77 § 1 kpa zasady obiektywnej, czy też naruszenia w tym samym stopniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) można upatrywać jedynie w sytuacji, gdyby ustalenia stanu faktycznego w sprawie, które legły u podstaw kontrolowanej decyzji, zostały poczynione w zupełnym oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w aktach lub z pominięciem dowodu wymaganego przez przepisy prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zasadnie zatem Minister nie stwierdził naruszenia wskazanych wyżej przepisów proceduralnych w stopniu rażącym, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które skarżąca upatruje w nierozpatrzeniu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wybiórczej i niedokładnej analizie operatu, który organy przyjęły do ustalenia wysokości odszkodowania. Jak już wskazano powyżej, w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem tego organu była wyłącznie ocena, czy decyzje wydane w sprawie o ustalenie odszkodowania obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu obowiązkowi temu Minister sprostał. W procesie badania przesłanki rażącego naruszenia prawa Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo wziął pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanych decyzji odszkodowawczych, a swoją ocenę wyczerpująco uzasadnił stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa.

Z powyższych względów nieskuteczne były podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 12 i art. 18 specustawy, art. 4 pkt 16, art. 130, art. 134, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 175 ust. 3 ugn oraz § 3 i 4, § 56 ust. 1 pkt 1 i 7 rozporządzenia. W postępowaniu nadzorczym Minister nie dokonywał ponownej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym przedmiotowego operatu szacunkowego, a jedynie badał, czy dysponując określonym zestawem dowodów, w obowiązującym wówczas stanie faktycznym i prawnym, organy orzekające w postępowaniu zwyczajnym wydały rozstrzygnięcia zawierające wady nieważnościowe konkretnie określone w art. 156 § 1 kpa. Z tych samych powodów niezasadny był zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Podnoszone w skardze kwestie dotyczące: 1) udziału w czynnościach związanych z określaniem wartości przedmiotowej nieruchomości przez inne osoby niemające uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, 2) wyników postępowania dyscyplinarnego prowadzonego w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego J. M. , 3) treści umów zawieranych przez rzeczoznawcę z organem wojewódzkim dotyczą sfery odpowiedzialności zawodowej tegoż rzeczoznawcy majątkowego. Tego rodzaju zarzuty dotyczą zatem osoby rzeczoznawcy majątkowego, sposobu wykonywania przez niego działalności zawodowej wedle kryteriów określonych w szczególności w art. 175 ust. 1 ugn. Tych aspektów nie dotyczyła natomiast niniejsza sprawa nieważnościowa w której kontrolowana była legalność decyzji odszkodowawczych tylko w świetle podstaw nieważności z art. 156 § 1 kpa, a więc najcięższych wad, którymi mogą być obarczone decyzje administracyjne.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.