I OSK 1220/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-11	
Data wpływu	2021-07-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Aleksandra Łaskarzewska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 752/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 65; art. 7, art. 124 ust. 1 i 1a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 752/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.92.2020.PG w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 752/20 oddalił skargę A.M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.92.2020.PG w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.M., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa tj.:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki i podstawy faktyczne do wydania przez Starostę Puckiego decyzji z dnia 4 marca 2020 r. nr GN.6821.69.2019, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2020 r. NSP.VIII.7581.1.92.2020.PG, podczas gdy wykładnia literalna przepisu art. 124 ust 1 a UGN umożliwia wydanie decyzji staroście wyłącznie gdy na danym obszarze obowiązują ustalenia miejscowego planu miejscowego lub ustalenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś dla działki nr [...] plan nie został uchwalony ani nie została wydana decyzją o lokalizacji celu publicznego;

2. art. 64 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 108 kpa i dokonanie naruszenia ochrony prawnej udzielonej prawu własności, w tym prawu własności do nieruchomości przysługującego skarżącej oraz naruszenie tego prawa własności poprzez wydanie decyzji o zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej mimo, że interes publiczny oraz pewność obrotu prawnego, a także działanie organów w granicach i na podstawie prawa, został zabezpieczony poprzez wydanie przez Starostę Puckiego decyzji z 27 stycznia 2020r.;

3. art. 108 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach, gdy żadna z wymienionych w niej przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie;

4. art. 7 w zw. z art. 124 ust. 1a UGN oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i bezzasadnie przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wskazane w art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz, iż wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wskazanej w zaskarżonej decyzji jest niezbędne, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego i treści wniosku wskazuje, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie było niezbędne dla realizacji inwestycji.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 15 lipca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Zaakcentować należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa domniemywania i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W złożonej od zaskarżonego wyroku skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia prawa materialnego może dotyczyć błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Kwestia błędnej wykładni sprowadza się do podważenia interpretacji przepisu prawa materialnego, treści ustalonej przez sąd normy prawnej, co powinno mieć miejsce przez zakwestionowanie zastosowanych dyrektyw interpretacyjnych i wskazanie prawidłowego rozumienia przepisu. Natomiast kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, wadliwość w tym zakresie może być pochodną błędnej wykładni lub wadliwych ustaleń faktycznych, bądź też obu tych przypadków łącznie. Druga podstawa kasacyjna, dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.

Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji.

Poczynienie powyższych uwag było konieczne ze względu na stwierdzone mankamenty ocenianej skargi kasacyjnej.

Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga również zastrzeżenia, że skarga kasacyjna formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "kpa", "UGN" i "u.g.n." jednocześnie nie definiuje tych skrótów. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą odpowiednio: ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 - dalej jako u.g.n.) i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Zważywszy na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentować trzeba, że przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli w rozpatrywanej sprawie była wydana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzja zezwalająca [...] Sp. z o. o. i Wspólnicy Sp. k. z siedzibą w [...] na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...]. Wydanie tej decyzji zostało poprzedzone decyzją znak GN.6821.28.2019 z dnia 27 stycznia 2020 r., którą Starosta Pucki wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości poprzez zezwolenie [...] Sp. z o. o. i [...] Sp. k. na zakładanie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 30 czerwca 2020 r. utrzymał w mocy tę decyzję, a skarga na nią złożona została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2021 r. sygn. II SA/Gd 722/20. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie niezgodności z planem miejscowym orzeczonych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Zastrzeżenie to jest o tyle potrzebne, że zestawiając art. 124 ust. 1 i 1a u.g.n. trzeba mieć na względzie, iż ta druga regulacja opiera się na samodzielnych przesłankach w niej określonych oraz, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie bada się prawidłowości uprzedniej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do kwestionowania zgodności spornej inwestycji na dz. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Niezależnie jednak od powyższego wskazać trzeba, że skarga kasacyjna nie precyzuje w czym upatruje zasadności swojego stanowiska w tym zakresie.

Będąca w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody Pomorskiego wydana została w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W badanej sprawie bezsporne pozostaje, że wniosek dotyczył wykonania czynności związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy DN500 wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda przyjął, a Sąd pierwszej instancji stanowisko to podzielił, że zaistniały dwie przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji - wystąpił interes społeczny (jedna z przesłanek wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a.), jak również ważny interes gospodarczy (przesłanka z art. 124 ust. 1a u.g.n.). Ustalono, że projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, które obejmuje zamierzenie zlokalizowane na znacznym obszarze kilku wspólnot samorządowych, tj. gminy [...], gminy [...] oraz gminy [...]. Przedmiotowa inwestycja ma znaczenie ponadlokalne i będzie spełniać potrzeby wspólnot tworzących związki publicznoprawne. Projektowany gazociąg stanowi zatem inwestycję o charakterze ogólnospołecznym, która jest nieodzowna dla rozwoju ekonomicznego regionu. Ponadto budowa sieci gazowej będzie służyć również zapewnieniu stałego dopływu gazu do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. W konsekwencji będzie ona spełniać zarówno przesłankę interesu społecznego, jak i przesłankę interesu gospodarczego. Budowa projektowanego gazociągu jest również przedsięwzięciem strategicznym dla bezpieczeństwa energetycznego państwa. Stanowisko organów zasadnie podzielił Sąd pierwszej instancji uwypuklając zaistnienie przesłanki ważnego interesu gospodarczego. Ocenę tę należy podzielić. Skarga kasacyjna jakkolwiek stawia zarzut naruszenia art. 108 k.p.a., to po pierwsze - w istocie pozostaje w tej kwestii gołosłowna, a po drugie - zarzut ten formułuje wadliwie. Zauważyć trzeba, że przepis art. 108 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 108 k.p.a. podzielony został na dwa paragrafy. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, która jednostka redakcyjna powołanego przepisu miałyby zostać naruszona w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać.

Pożądanego efektu przynieść nie mógł zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP. Zarzut ten również został wadliwie sformułowany, bowiem wskazany przepis dzieli się na 3 ustępy, natomiast skarga kasacyjna nie wskazuje, która jednostka tego przepisu miałyby zostać naruszona w niniejszej sprawie. Ponadto, jak wynika ze skargi kasacyjnej zasadności tego zarzutu upatruje się odmiennym od ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym, który jednie sama skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Całkowicie niezrozumiały pozostaje zarzut naruszenia art. 7 u.g.n. powiązany z zarzutem naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 7 u.g.n. stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.