Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 545/19 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 545/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Polkomtel Infrastruktura Spółka z o.o. z siedziba w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Wejherowskiego z [...] stycznia 2019 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej numer [...] nazwa [...] wraz infrastrukturą elektryczną, na działce nr [...], obręb [...] w R. przy ul. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 49a k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odwołanie z dnia 20 maja 2019 r. uznać należy za dopuszczalne, albowiem termin do jego wniesienia otworzył się dla strony z dniem jej prawidłowego doręczenia w dniu 6 maja 2019 r. podczas gdy organ odwoławczy ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., zakończył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, stwierdzając – wobec skorzystania przez organ prowadzący postępowanie ze sposobu doręczania wskazanego w art. 49a k.p.a. i naruszenia przez odwołującego się terminów z niego wynikających – uchybienie terminu do jego wniesienia, co prowadzi do wniosku, iż wbrew ocenie Sądu wniesione w dniu 20 maja 2019 r. odwołanie uznać należy za niedopuszczalne;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż odwołanie z dnia 20 maja 2019 r. uznać należy za dopuszczalne, podczas gdy organ odwoławczy ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zakończył postępowanie odwoławcze prowadzone na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, stwierdzając – wobec skorzystania przez organ prowadzący postępowanie ze sposobu doręczania wskazanego w art. 49a k.p.a. i naruszenia przez odwołującego się terminów z niego wynikających – uchybienie terminu do jego wniesienia, co wbrew ocenie Sądu obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z dnia 20 maja 2019 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, uniemożliwiając ustalenie prawdy obiektywnej, czym naruszono art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., podczas gdy organ odwoławczy w sposób kompleksowy i wyczerpujący dokonał oceny czy odwołanie wniesione zostało w terminie, jak również szczegółowo ustosunkował się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów, tym samym nie uchybiając zasadom postępowania administracyjnego, w tym zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie o jej uwzględnienie i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka [...] wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie naruszył przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 49a k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Zasadnie Sąd Wojewódzki zanegował stanowisko Wojewody Pomorskiego, który przyjął za skuteczne wobec skarżącej Spółki (inwestora) doręczenie decyzji Starosty Wejherowskiego z [...] stycznia 2019 r. w formie publicznego obwieszczenia na podstawie art. 49a k.p.a., a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego w terminie liczonym od dnia indywidualnego doręczenia decyzji na piśmie, co nastąpiło 6 maja 2019 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wywiódł prawidłowo, że bieg czternastodniowego terminu określonego na wniesienie odwołania (art. 129 § 2 k.p.a.) przez inwestora wnioskującego o pozwolenie na budowę powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji w sposób indywidualny, co nastąpiło w dniu 6 maja 2019 r.

Sąd Wojewódzki, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał trafnie argumenty prowadzące do wniosku, że doręczenie decyzji administracyjnej w formie publicznego obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a. nie dotyczy inwestora będącego inicjatorem danego postępowania administracyjnego i adresatem decyzji. Zauważyć przy tym należy, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji przytoczył szeroko stanowisko wyrażone w postanowieniu z 6 lutego 2018 r. sygn. II OPP47/17 z konkluzją, że jeżeli organ w oparciu o przepis szczególny bądź art. 49a k.p.a. zawiadamia strony o wydaniu decyzji w drodze publicznego obwieszczenia, to ma ponadto obowiązek doręczyć wnioskodawcy decyzję na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Organ dostrzegając problem ze stosowaniem art. 49a k.p.a. przyjął jednak, że z jednej strony Starosta miał obowiązek doręczenia pełnomocnikowi inwestora decyzji z [...] stycznia 2019, a z drugiej strony stwierdził, że niewypełnienie tego obowiązku nie oznacza nieskuteczności doręczenia decyzji, która zgodnie z przepisami prawa została ogłoszona publicznie. Tymczasem działając konsekwentnie, organ nie powinien uznać skuteczności ogłoszenia publicznego wobec inwestora, lecz rozpoznać jego odwołanie złożone w terminie liczonym od daty doręczenia decyzji na piśmie. Za takim rozwiązaniem przemawiały względy wynikające z celowościowej, funkcjonalnej i systemowej wykładni przepisów art. 109 k.p.a., art. 49 k.p.a., art. 49a i 49b k.p.a. Jak trafnie wskazano w powołanym wyżej postanowieniu II OPP 47/17 co do zasady w postępowaniach administracyjnych związanych z procesem inwestycyjnym w drodze obwieszczenia mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji inne strony poza inwestorem (por. m.in. art. 5a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Uwarunkowania systemowe nakazują tę regułę zastosować także w sprawach, w których procedura zawiadamiania stron o decyzjach odbywa się w trybie art. 49a k.p.a. Trudno byłoby bowiem racjonalnie założyć, że inwestor będący wnioskodawcą i adresatem decyzji miałby o jej wydaniu dowiadywać się z obwieszczenia, a nadto zapoznanie się z jej treścią wymagałoby dodatkowego wniosku, o którym mowa w art. 49b k.p.a. Skoro celem wprowadzenia szczególnych przepisów art. 49 k.p.a. i 49a k.p.a. było przyspieszenie i ułatwienie prowadzenia postępowania administracyjnego, co ma szczególne znaczenie w sprawach inwestycyjnych prowadzonych z udziałem wielu stron, to ich stosowanie nie może powodować dla samego inwestora utrudnień większych niż w zwykłych postępowaniach, w których obowiązuje zasada doręczania stronom decyzji na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznych w sposób określony w przepisach art. 39 – 48 k.p.a.

Z tych względów Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że odwołanie z 1 marca 2019 r. nie zostało złożone z uchybieniem terminu, gdyż doręczenie w formie publicznego obwieszczenia nie było skuteczne wobec skarżącej i dopiero doręczenie jej decyzji w sposób indywidualny w dniu 6 maja 2019 r. zapoczątkowało bieg terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wykazane przez Sąd Wojewódzki naruszenie przepisów art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. i art. 49a k.p.a. oraz zasad wymienionych w art. 7, 77 § 1 i 8 k.p.a. warunkowało uchylenie kontrolowanego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ze wskazaniem, że organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie wniesione przez skarżącą w dniu 20 maja 2019 r.

Wobec powyższego, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.