Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Rysz sędzia del. WSA Grzegorz Panek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 390/16 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. G. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 390/16, oddalił skargę P. G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 10 maja 2013 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ż. z/s w S. (dalej jako: Kierownik BP ARiMR ) wpłynął wniosek kontynuacyjny z dnia 9 maja 2013 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, z załączoną deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PRO W 2007-2013. Wnioskodawca P. G. wskazał we wniosku, że ubiega się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariantach:

2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 41,48 ha, określając wnioskowaną kwotę pomocy na 32 769,20 zł,

2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 20,35 ha z wnioskowaną kwotą pomocy 5 291 zł.

W sekcji IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania" wnioskodawca oświadczył m. in., że posiada aktualny plan działalności rolnośrodowiskowej, przygotowany przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego nr uprawnienia 04/0026/08.

W wyniku kontroli administracyjnej wniosku, wystosowane zostało do pełnomocnika strony, wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z treścią wniosku, w którym nie wskazano pakietu 3.1.1- Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, który był deklarowany w roku poprzednim. Ponadto wskazano w nim, że z deklaracji wynika zmniejszenie powierzchni zobowiązania zadeklarowanej przez producenta w ramach gospodarstw o 32,91 % w stosunku do deklaracji w roku 2012.

W dniu 8 sierpnia 2013 r. wnioskodawca złożył korektę do wniosku z dnia 9 maja 2013 r. w której, oprócz Pakietu 2, zadeklarowanego w pierwotnym wniosku, został dodany Pakiet 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na pow. 20,35 ha z wnioskowaną kwotą pomocy 8 881,25 zł. Jednocześnie złożył też oświadczenie z dnia 8 sierpnia 2013 r. wskazując, że w złożonym wniosku popełnił błędy w postaci braku wypełnienia w tabeli VIII rubryk 7 i 9 oraz pominięcia w deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 Pakietu 3, wariant 3.1.1. Zaistniałe błędy wynikły ze zwykłego niedopatrzenia i nie oznaczały rezygnacji z płatności. Podkreślał, że wniosek został przyjęty przez urzędnika oddziału ARiMR w S., który nie zwrócił mu uwagi na "brak wpisu w pakiecie". Zaznaczył, że grunty te są uprawnione, nie zmieniła się ich powierzchnia, realizuje program rolnośrodowiskowy, co w każdej chwili jest do sprawdzenia.

Ostatecznie, po wcześniejszym dwukrotnym uchylaniu decyzji organu I instancji, Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr 0076-2015-001772 orzekł o przyznaniu wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej z tytułu Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariantach: 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) i 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) do powierzchni zadeklarowanych we wniosku i w kwotach w nim wnioskowanych oraz o odmowie przyznania płatności w wysokości 8 881,25 zł z tytułu Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach.

Uzasadniając odmowę przyznania płatności w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach Kierownik BP ARiMR wywiódł, że P. G. składając korektę do wniosku w dniu 8 sierpnia 2013 r. nie spełnił warunków przyznania płatności wynikających z powołanych w decyzji przepisów. Wskazał, że zmiana deklaracji w stosunku do pierwotnego wniosku polegająca na dodaniu wariantu 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach nie jest możliwa gdyż została złożona w dniu 8 sierpnia 2013 r. czyli po ostatecznym terminie umożliwiającym złożenie zmiany do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, który upłynął w dniu 10 czerwca 2013 r. Ponadto uznał, że brak zadeklarowania we wniosku za rok 2013 wariantu 3.1, w sytuacji gdy był on deklarowany od 2009 r. nie może być uznany za podlegający korekcie w każdym czasie, błąd oczywisty w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a w szczególności już po wykryciu błędu przez właściwe organy. Błąd taki dotyczy bowiem istotnych elementów stanu faktycznego i merytorycznej treści wniosku. Nadto wnioskodawca nie złożył informacji o której mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w kwocie 8 881,25 zł strona wniosła o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i przyznanie jej wnioskowanej płatności z tytułu wskazanego wariantu, udzielenie jej w postępowaniu odwoławczym niezbędnych pouczeń, zapewnienie czynnego w nim udziału oraz o przeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy.

Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. i prawa materialnego polegające na niepodjęciu kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w zgodzie ze słusznym interesem strony, co skutkowało wadliwym uzasadnieniem faktycznym, nie odnoszącym się do pełnej treści złożonego wniosku o przyznanie płatności w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na rok 2013 w kwocie 8 881,25 zł, jak też prowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że brak zadeklarowania we wniosku wariantu 3.1.1, który był deklarowany w poprzednich latach, nie stanowi oczywistego błędu w rozumieniu art. 19 rozporządzenia Komisji 796/2004 (...), który w chwili obecnej określony jest w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Zdaniem strony, organ powołał w uzasadnieniu decyzji nieaktualne przepisy, nie uzasadnił właściwie swego stanowiska, nie przeprowadził niezbędnego postępowania wyjaśniającego wskutek czego nie zbadał czy zaistniały we wniosku błąd nie jest błędem oczywistym i wadliwie odmówił mu takiego charakteru bezpodstawnie pozbawiając stronę płatności, w sytuacji gdy warunkiem jej uzyskania jest sposób użytkowania działek, a nie sposób wypełnienia wniosku.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. znak [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; powoływanej jako: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 poz. 1438 - dalej jako: ustawa o ARiMR ), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 2-4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013 r., poz. 173; powoływanej jako: ustawa PROW), § 3, § 18, § 23, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.: powoływanego jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe), Dyrektor LOR ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie kwestią sporną jest, to czy złożony pierwotnie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) obejmował swym żądaniem oprócz wariantu 2.1 - Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) oraz 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) również wariant 3.1.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, jak i to, czy brak wskazania w tym wniosku wariantu 3.1.1 może stanowić oczywisty błąd.

Analizując dokumenty zgromadzone w sprawie organ wskazał, że termin 15 maja został przez stronę dochowany w zakresie płatności wnioskowanych we wniosku złożonym 10 maja. Strona nie informowała Kierownika BP ARiMR o zmianie żądania, w tym przypadku o dodaniu nowego wariantu: 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - w terminie wynikającym z art. 14 i art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (tj. do 31 maja 2013 r. jednak nie później niż do 10 czerwca 2013 r.). Jeżeli zatem we wniosku złożonym 10 maja 2013 r. P. G. nie zadeklarował do płatności Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone - wariant 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, to na nim spoczywał ciężar złożenia zmiany do wniosku w terminie wynikającym z przepisów prawa, tj. do dnia 31 maja 2013 r. jednak nie później niż do 10 czerwca 2013 r. Organ II instancji za prawidłowe uznał stanowisko Kierownika BP ARiMR, że zmiany deklaracji w stosunku do pierwotnego wniosku, polegające na dodaniu we wniosku wariantu 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, nie były możliwe gdyż zostały złożone w dniu 8 sierpnia 2013 r. czyli po ostatecznym terminie umożliwiającym dokonanie zmiany do wniosku o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Ponadto organ odwoławczy odniósł się do okoliczności, czy brak we wniosku deklaracji wariantów można uznać za błąd pisarski, błąd oczywisty, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Wykrycie bowiem błędu o takim charakterze przez organ, umożliwia wnioskodawcy poprawienie wniosku w każdym czasie. Błąd wniosku jest oczywisty, jeżeli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami, wynika on z weryfikacji przez organ samego wniosku. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku, wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika niekorzystnych konsekwencji związanych z próbą uzyskania nienależnych, zawyżonych dopłat.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy uznał, że Kierownik BP ARiMR prawidłowo przyjął, że wnioskodawca wypełniając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w sposób opisany powyżej tj. deklarując tylko dwa warianty, nie popełnił oczywistego błędu w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż zostały one zadeklarowane prawidłowo. W zaistniałej sytuacji organ I instancji nie miał możliwości wykrycia błędu na podstawie analizy treści samego wniosku, ponieważ przyjmujący wniosek pracownik w żadnym wypadku nie mógł zakładać, że skarżący pomyłkowo nie zadeklarował innych wariantów kwalifikujących się do przyznania wnioskowanej płatności. Wymagałoby to bowiem weryfikacji dokumentacji z lat poprzednich. Tymczasem na etapie składania wniosków kontrola ma jedynie charakter formalny i nie może ingerować w sferę materialnoprawną, będącą skutkiem wyrażenia woli wnioskodawcy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że we wniosku zaznaczona została rubryka "Kontynuacja", gdyż owa kontynuacja mogła dotyczyć zadeklarowanych wariantów 2.1 i 2.3

Ponadto przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW nie przewiduje podstawy prawnej do działania organu ARiMR z urzędu również w zakresie modyfikacji złożonego wniosku. Dyrektor LOR ARiMR stwierdził, że w świetle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy i związanych z tym obowiązków organu w ramach postępowania wyjaśniającego i dowodowego, Kierownik BP ARiMR nie był uprawniony do rozpatrywania sprawy w sposób merytorycznie wykraczający poza granice zakreślone żądaniem wniosku ani też modyfikowania go przez zainteresowanego po terminie przewidzianym dla ewentualnej jego zmiany.

W skardze na decyzję z dnia [...] marca 2016 r. profesjonalny pełnomocnik P. G. zarzucił jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w związku z przepisami ustawy o służbie cywilnej oraz w związku z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP i art. 41 ust. 1 karty praw podstawowych - traktatu z Lizbony, oraz art. 45 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. i przepisami Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich z 19 grudnia 1966 r. i Konwencji nr 111 dotyczącej dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu z 25 czerwca 1958 r. gdyż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej i jest nieważna z mocy prawa przez osobę nie mającą uprawnienia do wydania takiej decyzji co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 20 ust. 1 i 2 ustawy PROW poprzez wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa przez osobę nie mającą uprawnienia do wydania takiej decyzji, co stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 27 k.p.a.,

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy PROW poprzez nierozpatrzenie w sposób w wyczerpujący całego materiału dowodowego i nieprzedsięwzięcie wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego,

4) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 21 ust. 4 ustawy PROW poprzez nierozpatrzenie odwołania w wyznaczonym terminie 2 miesięcy,

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 21 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 21 ust 3 ustawy PROW w związku z art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez niewskazanie w wezwaniu przez kierownika powiatowego biura ARIMR dokładnie zakresu żądanej odpowiedzi oraz nieoznaczenie w sposób dokładny żądanych dokumentów, w związku z czym skarżący nie miał możliwości zadośćuczynieniu wezwaniu i złożenia wniosku zgodnie z żądaniem organu,

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku art. 79 ust. 2 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy PROW poprzez niezrealizowanie obowiązku informowania skarżącego o czynnościach postępowania oraz o wszystkich niezbędnych dokumentach, które skarżący winien dostarczyć dla pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku,

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 10 § 1 i 2 k..p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału we wszystkich stadiach postępowania, a to nieumożliwienie mu wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego,

8) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 85 § 1 k.p.a. i art. 89 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony w sposób właściwy o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności,

9) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nieprzedsięwzięcie wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania materiału dowodowego,

10) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. a to dowolną ocenę materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

11) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 28c ustawy PROW oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania dotacji w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności,

12) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 21 oraz art. 73 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez nieprzyznanie wsparcia bezpośredniego pomimo poprawienia przez powoda oczywistego błędu w złożonym wniosku, poprzez przyjęcie, że błąd powstały we wniosku nie jest błędem oczywistym, w sytuacji gdy obiektywnie patrząc, bez wątpliwości jest to błąd oczywisty i tak należało go kwalifikować - co uprawniałoby stronę skarżącą do poprawy błędu w każdym momencie, w przypadku gdy organ wykrył oczywiste błędy i tym samym niestosowaniu sankcji przez organ w postaci pozbawiania lub ograniczania uprawnienia do przyznawania pomocy w związku z tymi błędami,

13) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez nieprzyznanie wnioskowanego wsparcia mimo spełnienia przesłanek określonych w przepisach.

Stawiając przytoczone zarzuty wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie jej uchylenie oraz przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi wywodził, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób rażąco niezgodny z prawem i bez podstawy prawnej bowiem organ ją wydający - Dyrektor LOR ARMIR w Zielonej Górze nie miał ku temu uprawnień, gdyż nie został powołany prawidłowo w sposób określony we właściwych przepisach. Wskazywał, że zgodnie z art. 153 Konstytucji, w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich właściwym w sprawach przyznania dotacji jest kierownik biura powiatowego Agencji, dla którego organem drugiej instancji jest dyrektor oddziału regionalnego Agencji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w m. in.: w urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, a więc również Agencji. Dyrektor oddziału ARiMR jest członkiem służby cywilnej w związku z czym do jego powołania stosuje się właściwe przepisy ustawy o służbie cywilnej. Wydający zaskarżoną decyzję urzędnik A. R. objął posadę dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w styczniu 2016 r. na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o zmianie ustawy o służbie cywilnej z dnia 30 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 34). W wyniku wejścia w życie ustawy stanowiska stracili właściwi urzędnicy, a na ich miejsce bez konkursu powołano nowych urzędników. W przypadku stanowisk wchodzących w skład zasobu korpusu służby cywilnej niezbędne jest prawidłowe powołanie urzędników w drodze konkursu, co daje gwarancję neutralnego wykonywania zadań Państwa zgodnie z art. 153 Konstytucji. Taki sposób powoływania urzędników jest nieprawidłowy. Zatem w ten sposób powołany urzędnik nie mógł wydać zaskarżonej decyzji, gdyż sposób jego powołania był nieprawidłowy.

Zarzucał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z powodów merytorycznych. Organ II instancji winien był rozpatrzyć sprawę w sposób merytoryczny i wydać decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącego. Skarżący bowiem złożył wniosek również o przyznanie wsparcia bezpośredniego w postaci płatności rolnośrodowiskowej w wariancie 3.1.1. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach w kwocie 8 881,25 zł oraz wniósł o udzielenie mu stosownych pouczeń i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, a także przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie. Wniosek wypełniała osoba trzecia, której uprawniony to zlecił, gdyż zapewniała o posiadaniu odpowiednich kwalifikacji. Skarżący w terminie odpowiedział na wezwanie Kierownika BP, udzielając wyjaśnień o omyłkowym pominięciu wariantu 3.1.1., który był deklarowany w poprzednich latach i składając stosowną korektę do wniosku w której wpisał pominięty wariant. Z treści wezwania nie wynikało, że skarżący ma złożyć jakieś dodatkowe dokumenty. Organ winien był dokładnie i szczegółowo określić zakres wyjaśnień jakich żąda oraz sprecyzować jakie dokumenty skarżący winien dołączyć do wniosku. Wobec udzielenia wyjaśnień zgodnie z wezwaniem, Kierownika BP winien był przyznać uprawnionemu płatność rolnośrodowiskową zgodnie ze skorygowanym wnioskiem. Dokonana omyłka była "drobną niezgodnością" o której mowa w art. 28c ustawy PROW oraz art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Została niezwłocznie naprawiona poprzez złożenie stosownych wyjaśnień i wskazanie prawidłowego zakresu wniosku. Nadto skarżący w rzeczywistości prowadził ekstensywną gospodarkę na łąkach i pastwiskach o powierzchni 20,35 ha, zaś organ zaniechał należytego zbadania tej okoliczności. W przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności nie stosuje się zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, którą wypłaca się w całości zgodnie z wnioskiem.

Zdaniem pełnomocnika, w niniejszej sprawie naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Nadto organ dopuścił się przewlekłości postępowania nie rozpatrując odwołania z dnia 7 grudnia 2015 r. w wyznaczonym terminie 2 miesięcznym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że dyrektor LOR ARiMR w Zielonej Górze powołany został zgodnie z przepisami prawa, a ustawa o służbie cywilnej nie znajdowała w tym przypadku zastosowania.

Opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora OL ARiMR w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową jest zgodna z prawem.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do zarzutów dotyczących nieważności postępowania zawartych w pkt 1 i 2 skargi, dotyczących kwestionowania legalności powołania osoby zajmującej stanowisko dyrektora LOR ARiMR w Zielonej Górze.

Zarzuty te uznał za bezzasadne. Sąd wskazał, że z przedłożonych na wezwanie Sądu dokumentów wynika fakt powołania B. N. na stanowisko zastępcy dyrektora, a A. R. na stanowisko dyrektora LOR ARiMR w Zielonej Górze, nadto zostało wykazanie upoważnienia B. N. do wydawania decyzji w imieniu dyrektora oddziału. Analiza treści aktów powołania potwierdzających fakt powołania A. R. na stanowisko dyrektora LOR ARiMR w Zielonej Górze oraz B. N. na stanowisko zastępcy dyrektora tego oddziału wskazuje, że dokonane zostały one w zgodzie z obowiązującym w ich datach stanem prawnym. Z kolei przedłożone przez organ upoważnienie nr [...] z dnia 12 lutego 2016 r. udzielone B. N. do wydawania decyzji w imieniu dyrektora oddziału, wydane zostało na podstawie art. 9 ust. 2 i 10 ust. 1 ustawy ARiMR oraz art. 268a k.p.a., co pozwala na stwierdzenie, że wydając zaskarżoną decyzję działa ona z upoważnienia organu właściwego do orzekania w postępowaniu odwoławczym.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm. ) oraz ustawa z dnia 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 36 ) nie znajdują - wbrew wywodom skargi - zastosowania. Zakres podmiotowy ustawy o służbie cywilnej (vide: art. 2 i 3 ustawy) i ustawy ją nowelizującej nie obejmuje bowiem stanowisk pracy w ARiMR, gdyż nie wchodzą one do korpusu służby cywilnej w rozumieniu tej ustawy. Tym samym nie dotyczy ich również norma art. 153 Konstytucji. W konsekwencji zarzuty sformułowane w pkt 1 i 2 skargi opierają się na błędnym założeniu, że obsadzanie stanowisk dyrektorów oddziałów regionalnych ARiMR podlega zasadom obowiązującym w służbie cywilnej. To błędne założenie czyni też niezasadnym powoływanie się przez pełnomocnika skarżącego na naruszenie pozostałych wymienionych w pkt 1 i 2 skargi regulacji.

Sąd I instancji za niezasadne uznał też pozostałe zarzuty skargi dotyczące meritum sprawy.

W ocenie Sądu spór między stroną skarżącą a organem sprowadzał się w istocie do oceny konsekwencji prawnych pominięcia we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok wariantu pakietu 3, za który skarżący uzyskał płatność w roku poprzednim tj. 2012 oraz skuteczności dokonania w dniu 8 sierpnia 2013 r. korekty wniosku. Na tle tak zarysowanego sporu istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawało również rozważenie czy pominięcie we wniosku o przyznanie płatności za 2013 r. wariantu 3.1.1, objętego wnioskiem za rok 2012 należy traktować jako oczywisty błąd, który zgodnie z art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) na 1122/2009 podlega nieograniczonej w czasie korekcie. Przepis ten stanowi, że wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, dotyczące terminu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. (15 maja 2013 r.), możliwości złożenia wniosku pomocowego, zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009 (art. 23 ust. 1, art. 24), po wyznaczonym terminie (do 25 dni kalendarzowych jednakże ze skutkiem w postaci zmniejszenia o 1% na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie (tj. do 10 czerwca 2013 r.) oraz dokonania, stosownie do art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zmiany wniosku z własnej inicjatywy rolnika w terminie do 31 maja, o ile nie został powiadomiony o nieprawidłowościach we wniosku lub powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz gdy taka kontrola na miejscu stwierdzi nieprawidłowości, jak też niedopuszczalności wniosku gdy opóźnienie wynosi ponad 25 dni. W przypadku zaś gdy wskazane terminy upłynęły nie ma już możliwości poprawienia (zmiany wniosku) i organ obowiązany jest rozpoznać wniosek w kształcie pierwotnie złożonym.

Zatem, skoro korekta wniosku z dnia 9 maja 2013 r., została złożona dopiero 8 sierpnia 2013 r. i po wezwaniu rolnika przez organ do złożenia wyjaśnień, sprawa mogła być oceniania jedynie w kategoriach rozważenia czy zaistniałe pominięcie we wniosku pierwotnym wariantu 3.1.1 może stanowić oczywisty błąd wniosku w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 podlegający skutecznej korekcie (poprawieniu) w każdym czasie.

Sąd podzielił stanowisko Dyrektora LOR ARiMR, że z treści wniosku z dnia 9 maja 2013 r., złożonej wraz z nim deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych, jak i materiału graficznego dołączonego do wniosku, nie wynika w żaden sposób, że zamiarem uzyskania pomocy producent rolny obejmował również wariant 3.1.1, który był objęty wnioskiem o płatność za 2012 rok i za który wcześniej otrzymał płatności. Nie tylko nie zaznaczono tego wariantu we wniosku z dnia 9 maja 2013 r. i w deklaracji, ale także nie podano, choćby szczątkowo, innych danych jakie winny znaleźć się we wniosku o przyznanie płatności (np. na stronie 3/4 rubryka 9 wniosku) czy w szczególności deklarowanej powierzchni jak i wnioskowanej wysokość samej płatności. Tak więc złożony w dniu 10 maja 2013 r. wniosek nie zawierał, jak to prawidłowo ustaliły organy orzekające, niespójności czy wewnętrznych sprzeczności, które mogły zostać ujawnione w toku weryfikacji przez organ treści samego wniosku (jego kolejnych części), jak też złożonej wraz z nim deklaracji pakietów czy materiału graficznego.

Prawidłowo też organ II instancji przyjął, że z oznaczenia wniosku z 9 maja 2013 r. jako wniosek kontynuacyjny, nie można wywodzić, że zostały nim automatycznie objęte wszystkie warianty upraw zadeklarowane w wniosku za uprzedni okres ( za rok 2012). Producent rolny ma bowiem prawo do podjęcia w chwili składania wniosku decyzji jakie warianty upraw mają być objęte wnioskowaną płatnością. Nie muszą to być wszystkie warianty objęte wnioskiem za rok ubiegły, za które otrzymał płatności. Tym samym nie nakłada to na organ obowiązku sprawdzenia w chwili składania wniosku czy producent rolny objął nim wszystkie warianty upraw jak w roku poprzednim. Na Kierowniku PB ARiMR ( tj. na pracowniku biura organu) przyjmującym wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności nie spoczywał obowiązek kontroli wniosku pod względem merytorycznym.

Oceniając zarzuty procesowe Sąd wskazał na, zakres obowiązków ciążących na organach rozpatrujących wniosek o płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. należy mieć na uwadze treść art. 21 ustawy PROW , który odmiennie niż procedura administracyjna, ukształtowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, statuuje pozycję procesową strony postępowania w przedmiocie płatności. Zgodnie ust. 1 tego przepisu do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje się wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile jednak przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W myśl ust. 2 art. 21 ustawy PROW w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

W postępowaniu tym organ nie ma zatem obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Zgodnie bowiem z ust. 3 art. 21 ustawy, to na stronie i innych uczestnikach postępowania ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wyciąga skutki prawne.

Również powyższe regulacje procesowe, nie nakładają na organ odpowiedzialności za treść merytoryczną wniosku. Organ przeprowadza postępowanie według wyżej określonych reguł w graniach zakreślonych przez wniosek i w odniesieniu do objętych wnioskiem płatności z uwagi na wnioskowy charakter postępowania o ich przyznanie. Nie jest uprawniony do przyznawania płatności nie objętych wnioskiem. Obowiązująca w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej zasada działania organu tylko na wniosek jest wyrazem dobrowolności uczestniczenia producenta rolnego w poszczególnych programach wsparcia finansowego.

Skarżący dopiero na etapie odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR wnosił o udzielenie mu w postępowaniu odwoławczym niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 2 odwołania), zapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym (pkt 3 odwołania) oraz przeprowadzenie z urzędu postępowania odwoławczego w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu, zważywszy na bezsporność okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, na etapie postępowania odwoławczego nie zaistniała potrzeba udzielenia skarżącemu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Natomiast organ II instancji zrealizował - wynikający z wniosku strony - obowiązek zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W dniu 18 lutego 2016 r. skierował bowiem do strony skarżącej zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a., doręczone na adres pełnomocnika R. G. w dniu 23 lutego 2013 r. Czyni to bezzasadnym zarzut opisany w pkt 7 skargi.

W konsekwencji w ocenie Sądu I instancji, uznać należało, że organy orzekające w kontrolowanej sprawie nie naruszyły reguł postępowania wynikających z przepisu art. 21 ustawy PROW oraz mających zastosowanie w sprawie w zakresie wynikającym z tego przepisu regulacji k.p.a. Dyrektor LOR ARiMR zrealizował ciążące na nim obowiązki procesowe w sposób prawidłowy, w szczególności w zakresie wszechstronnej oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd doszedł też do wniosku o bezpodstawności zarzutu naruszenia przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 85 § 1, art. 89 § 1 k.p.a. (pkt 6 - do 10 skargi) przy czym także ze względu na ogólnikowość ich sformułowania i brak wykazania ich powiązania z okolicznościami faktycznymi rozpoznawanej sprawy.

W jego ocenie niezasadny okazał się także zarzut sprecyzowany pkt 4 skargi o naruszeniu art. 21 ust. 4 ustawy PROW poprzez nierozpoznanie odwołania przez okres dwóch miesięcy. Sam fakt, że organ nie dochował obowiązującego terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na wynik sprawy administracyjnej (treść decyzji).

Sąd I instancji co do zarzutu wskazanego w pkt 12 skargi, uwagi w kwestii rozumienia błędu oczywistego, o jakim mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 odniósł do art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 Zgodnie z jego treścią zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z art. 73 ust. 2, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

W ocenie Sądu, możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń nie zaistniała. Popełniony przez stronę błąd nie był błędem niezawinionym. W szczególności nie zwalniało skarżącego jako wnioskodawcy z odpowiedzialności za wypełnienie wniosku skorzystanie z pomocy profesjonalnego doradcy, który popełnił błąd w sytuacji gdy to na stronie skarżącej ciąży odpowiedzialność za prawidłowość złożonego wniosku. W badanej sprawie strona skarżąca popełniła omówiony błąd przy wypełnianiu wniosku i nie wykazała należycie, aby błąd ten był wynikiem okoliczności przezeń niezawinionych. Już tylko z tych przyczyn w sprawie nie można zastosować odstępstwa, o którym mowa w art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Niemożliwe w okolicznościach sprawy było również skorzystanie z opcji niezastosowania zmniejszeń i wykluczeń w zakresie płatności na podstawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy rolnik poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, z zastrzeżeniem, że organ nie powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub nie poinformował rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach.

Tymczasem w badanej sprawie strona skarżąca złożyła wyjaśnienia i korektę wniosku po skierowaniu do niej wezwania o udzielenie wyjaśnień w związku z treścią wniosku z dnia 9 maja 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu wyartykułowanego w pkt 13 skargi Sąd I instancji uznał, że sposób jego sformułowania w szczególności zarzucenie naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez nieprzyznanie wnioskowanego wsparcia mimo spełnienia przesłanek określonych w przepisach, bez jakiegokolwiek sprecyzowania ich jednostek redakcyjnych, których normy prawne miały zostać naruszone, ani wskazania na czym zarzucane naruszenie prawa ma polegać, uniemożliwia jakiekolwiek odniesienie się do niego.

W kwestii zarzutów wyartykułowanych w pkt 11 skargi tj. naruszenia art. 28c ustawy PROW oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania dotacji w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, to również okazały się pozbawione uzasadnionych podstaw. Analiza wskazanych przepisów oraz § 42 rozporządzenia w związku z § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) wskazuje, że instytucja "drobnej niezgodności" dotyczy wyłączenie oceny realizacji przyjętych przez producenta zobowiązań rolnośrodowiskowych w kontekście możliwości niestosowania zmniejszeń lub odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności w przypadku stwierdzenia naruszenia wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin w sytuacji uznania, że nastąpił przypadek takiej właśnie niezgodności. Prawodawca unijny w aktach prawnych regulujących przyznawanie środków pomocowych rolnikom wprowadził możliwość ograniczenia zwrotu przyznanych płatności, nawet w przypadku stwierdzenia pewnych uchybień w realizacji celu na jaki te środki powinny zostać przeznaczone, jeżeli stwierdzone uchybienia miały drobny charakter. Zgodnie z art. 51 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2005 Nr 277, str.1) - do którego odsyła przepis art. 28c ustawy PROW, w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uważane za drobne. Podobna dyrektywa skierowana do organów państw członkowskich - do której odsyła § 42 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - znajduje się w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UE L z 2009 r., Nr 30, str.16) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Z kolei art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, stanowi, że państwo członkowskie określa kwotę redukcji pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań. Ciężar naruszenia zobowiązań zależy w szczególności od ciężaru skutków tego naruszenia, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niewypełnione kryteria. Analiza przepisów prawa Unii Europejskiej wyraźnie wskazuje na tendencję do stopniowania sankcji z uwagi na wagę naruszenia, które stanowiło podstawę cofnięcia bądź zmniejszenia udzielonej rolnikowi pomocy finansowej. Art. 28c ustawy PROW, w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005, stanowi, że zmniejszenia nie stosuje się. Przepisy te dają zatem właściwym organom administracji publicznej możliwość niestosowania zmniejszeń oraz wykluczeń jednakże dotyczy to kwestii związanych już z realizacją przyjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych wg obowiązujących norm wymogów i norm gospodarowania.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie stosownych kosztów postępowania, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie tych samych przepisów, które zostały wskazane w skardze na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe wskazanie podstaw kasacji jest zasadniczym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, właściwym tylko dla niej i nie ulegającym sanacji. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach kasacji. Władny jest zatem badać sprawę tylko z punktu widzenia podstaw kasacji. Z powyższego wynika, że brak elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, takich jak m. in. prawidłowe wskazanie jej podstaw, uniemożliwia jej merytoryczne rozpoznanie.

Oznacza to, że NSA nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 259).

W tym kontekście szczególnie istotne jest prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej, gdyż wyznacza ona zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd drugiej instancji. Wskazanie nieodpowiednich podstaw skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny prawidłowości wydanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia. W takich przypadkach skarga kasacyjna, jeżeli nie ma podstaw do jej odrzucenia, podlega oddaleniu.

W zarzutach o charakterze procesowym, opartych na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona krytycznie oceniła sposób przeprowadzenia postępowania przez organy orzekające w sprawie. Nie odniosła się natomiast do ewentualnych uchybień popełnionych w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji i nie powołała przepisów procesowych, które zostały ewentualnie naruszone przez ten Sąd w kwalifikowany sposób, tj. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem skarga kasacyjna nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, który umożliwiałby ponowne dokonywanie bezpośredniej kontroli zgodności z prawem orzeczeń wydanych przez organy administracji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie bowiem do art. 173 § 1 p.p.s.a. stanowi ona środek prawny skierowany przeciwko orzeczeniu sądu administracyjnego pierwszej instancji. Dlatego też podstawa kasacyjna, wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie przepisów procedury administracyjnej, których Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosował, a tylko oceniał prawidłowość ich stosowania przez organy podatkowe.

Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem naruszyć samych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, bowiem ich nie stosował. Mógł jedynie - w ramach kontroli legalności zaskarżonego do niego aktu administracyjnego - dokonać wadliwej oceny legalności tegoż aktu, m. in. w kontekście wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Jeżeli strona uważa, że określone przez nią w skardze kasacyjnej przepisy postępowania zostały naruszone przez organy administracji, a naruszenie prawa przez Sąd polegało na zastosowaniu - jako wyniku kontroli legalności działania tych organów - niewłaściwego środka przewidzianego ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna wskazać w podstawie skargi kasacyjnej przepisy tej ostatniej ustawy naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego stosowanych w tym postępowaniu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s. 247, B. Gruszczyński, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 411-412).

Skoro zatem skarga kasacyjna nie wskazuje żadnych konkretnych przepisów postępowania sądowego, jako naruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy uznać za niezasadne. Brak bowiem powołania w skardze kasacyjnej właściwych podstaw kasacyjnych, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, nie pozwala na ocenę, czy kontrola stosowania przepisów proceduralnych przez organy, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, została przeprowadzona prawidłowo, czy też nie.

Z uwagi na bezzasadność zarzutów natury procesowej podniesionych wobec zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że przyjęty w nim stan faktyczny zawarty w istniejącej sprawie jest prawidłowy i wiąże - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny, przy dokonywaniu oceny, czy zarzuty naruszenia prawa materialnego w tym orzeczeniu są zasadne.

Odnosząc się do tych zarzutów NSA w pierwszej kolejności nie podziela zarzutu naruszenia art. 28c ustawy PROW oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania dotacji w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności. Prawidłowa jest w tym zakresie analiza wskazanych przepisów oraz przepisu § 42 rozporządzenia w związku z § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku ) dokonana przez sąd I instancji. Zasługuje na aprobatę stanowisko, tego Sądu, że instytucja "drobnej niezgodności" dotyczy wyłączenie oceny realizacji przyjętych przez producenta zobowiązań rolnośrodowiskowych w kontekście możliwości niestosowania zmniejszeń lub odstąpienia od obowiązku zwrotu płatności w przypadku stwierdzenia naruszenia wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin w sytuacji uznania, że nastąpił przypadek takiej właśnie niezgodności. Prawodawca unijny w aktach prawnych regulujących przyznawanie środków pomocowych rolnikom wprowadził możliwość ograniczenia zwrotu przyznanych płatności, nawet w przypadku stwierdzenia pewnych uchybień w realizacji celu na jaki te środki powinny zostać przeznaczone, jeżeli stwierdzone uchybienia miały drobny charakter. Zgodnie z art. 51 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L z 2005 Nr 277, str.1) - do którego odsyła przepis art. 28c ustawy PROW, w należycie uzasadnionych przypadkach państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu redukcji, gdy z uwagi na swój rozmiar, wagę, zasięg i trwałość przypadek niezgodności może być uważany za drobny. Przypadki niezgodności stanowiące bezpośrednie ryzyko dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt nie są jednak uważane za drobne. Podobna dyrektywa skierowana do organów państw członkowskich - do której odsyła § 42 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - znajduje się w art. 24 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. UE L z 2009 r., Nr 30, str.16) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Z kolei art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, stanowi, że państwo członkowskie określa kwotę redukcji pomocy, biorąc pod uwagę w szczególności ciężar, zakres i trwanie stwierdzonego naruszenia zobowiązań. Ciężar naruszenia zobowiązań zależy w szczególności od ciężaru skutków tego naruszenia, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niewypełnione kryteria. Analiza przepisów prawa Unii Europejskiej wyraźnie wskazuje na tendencję do stopniowania sankcji z uwagi na wagę naruszenia, które stanowiło podstawę cofnięcia bądź zmniejszenia udzielonej rolnikowi pomocy finansowej. Art. 28c ustawy PROW, w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1698/2005, stanowi, że zmniejszenia nie stosuje się. Przepisy te dają zatem właściwym organom administracji publicznej możliwość niestosowania zmniejszeń oraz wykluczeń jednakże dotyczy to kwestii związanych już z realizacją przyjętych zobowiązań rolnośrodowiskowych wg obowiązujących norm wymogów i norm gospodarowania.

Co do zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego rozumienia błędu oczywistego, o jakim mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 odnieść się należy do art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 Zgodnie z jego treścią zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto, zgodnie z art. 73 ust. 2, zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz, że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku.

W ocenie NSA prawidłowo Sąd I instancji uznał, że wynikająca z przywołanych przepisów możliwość odstąpienia od przewidzianych w rozporządzeniu zmniejszeń i wykluczeń nie zaistniała. Popełniony przez stronę błąd nie był błędem niezawinionym. W szczególności - na co słusznie zwracał uwagę Sąd I instancji - nie zwalniało skarżącego jako wnioskodawcy z odpowiedzialności za wypełnienie wniosku skorzystanie z pomocy profesjonalnego doradcy, który popełnił błąd w sytuacji gdy to na stronie skarżącej ciąży odpowiedzialność za prawidłowość złożonego wniosku. W badanej sprawie strona skarżąca popełniła omówiony błąd przy wypełnianiu wniosku i nie wykazała należycie, aby błąd ten był wynikiem okoliczności przezeń niezawinionych. Już tylko z tych przyczyn w sprawie nie można zastosować odstępstwa, o którym mowa w art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Niemożliwe w okolicznościach sprawy było również skorzystanie z opcji niezastosowania zmniejszeń i wykluczeń w zakresie płatności na podstawie art. 73 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie tylko w sytuacji, gdy rolnik poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, z zastrzeżeniem, że organ nie powiadomił rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub nie poinformował rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach. Tymczasem w badanej sprawie strona skarżąca złożyła wyjaśnienia i korektę wniosku po skierowaniu do niej wezwania o udzielenie wyjaśnień w związku z treścią wniosku z dnia 9 maja 2013 r.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez nieprzyznanie wnioskowanego wsparcia mimo spełnienia przesłanek określonych w tych przepisach to sposób jego sformułowania uniemożliwia jakiekolwiek odniesienie się do niego. Brak jest bowiem jakiegokolwiek sprecyzowania i jednostek redakcyjnych tych aktów prawnych, których normy prawne miały zostać naruszone, ani wskazania na czym zarzucane naruszenie prawa ma polegać.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, o kosztach orzekając w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1084 ze zm.).