Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Fularski, Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 października 2018 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpoznania wniosku skarżącego A. S. z dnia [...] kwietnia 2018 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dna [...] kwietnia 2018 r. A. S. zwrócił się do partii Prawo i Sprawiedliwość , na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie wszystkich umów zawartych przez partię ze Spółką [...] zawartych w 2017 r.

W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. partia Prawo i Sprawiedliwość wskazała, że wnioskowane informacje nie mają znamion informacji publicznych. Nie istnieje bowiem żaden interes publiczny, w tym aby partie polityczne udostępniały wgląd umowy cywilnoprawne służące kreowaniu ich wizerunku, taktyki lub strategii programowej czy politycznej. Są to uprawnienia partii politycznych do współpracy z profesjonalnymi podmiotami w ramach swobody doboru narzędzi służących realizacji ustawowych i statutowych zadań, nie zaś sprawy publiczne. Partia podkreśliła, że żądane informacje nie mają waloru publiczności, gdyż nie generują, czy też nie obrazują i nie opisują żadnych obowiązków ani uprawnień o charakterze publicznoprawnym lub indywidulanym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

28 maja 2018 r. A. S. zarzucił partii Prawo i Sprawiedliwość bezczynność polegającą na nieudostępnieniu na wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. informacji publicznej, poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie partii Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że partia polityczna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a treść wniosku była jednoznaczna. Podkreślił, że nieprawidłowości związane z powstaniem Spółki [...], które zostały potwierdzone przez Centralne Biuro Antykorupcyjne oraz fakt, że Spółka wykonywała intratne i kontrowersyjne zlecenia Polskiej Fundacji [...] finansowane z pieniędzy publicznych, nie tyle uzasadniają, co wzmacniają twierdzenie, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2018 r. dotyczył informacji publicznej. Zaznaczył, że zgodnie z art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155 poz. 924) obowiązuje zasada jawnych wydatków partii politycznych.

W odpowiedzi na skargę partia Prawo i Sprawiedliwość wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Ponadto podała, że wnioskowane umowy zawierają cały zbiór różnych informacji, z których aspekt finansowy stanowi wyłącznie znikomą część. Zasada jawności finasowania partii politycznej nie może stanowić skutecznego uzasadnienia dla każdej potrzeby uzyskiwania informacji o wewnętrznym życiu i sprawach partii. Odmienne rozumienie sprawy może nakazywać utożsamianie każdej aktywności partii politycznej z jej gospodarką finansową. Wskazał, że spotkania ciał statutowych, narady, opracowania taktyki politycznej, podejmowanie decyzji personalnych i pracowniczych może wiązać się z potrzebą wydatków poczynionych na ich organizację. Nie oznacza to jednak, że koszt wynajęcia sali na spotkanie, opłata za zużyte media oraz koszt zakupu usługi gastronomicznej pociągają za sobą jawność treści spotkania, narady czy zwykłej rozmowy politycznej liderów partii. Jednocześnie wskazał, że nawet jeśli uznać, iż wnioskowane umowy posiadają walory urzędowych to mają one charakter dokumentów wewnętrznych, tj. wytworzone zostały na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył (partii) i nie przedstawiają jego stanowiska (oświadczenia woli i wiedzy) na zewnątrz – nie mają cechy oficjalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302); zwanej dalej P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów.

Oceniając skargę pod tym względem zasługuje ona na uwzględnienie.

Aby Sąd mógł ocenić, czy adresat wniosku o udostępnienie danej informacji pozostaje w bezczynności, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na kanwie tej ustawy.

W Rozdziale II Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", wśród wolności i praw politycznych zostało wymienione w art. 61 ust. 1 prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast w ust. 2 ww. przepisu przewidziano, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Jednocześnie w myśl przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą, o której mowa w tym przepisie jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330); zwanej dalej u.d.i.p., która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

Mając na względzie wskazane regulacje Sąd podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 (publ. LexPolonica 361165), w świetle którego informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.

W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (w. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz., Warszawa 2005 r., tom .IV, s. 35).

Do grona podmiotów, które mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznych należy także zaliczyć związki zawodowe oraz partie polityczne (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 30). Na poparcie powyższej tezy można posłużyć się zasadą wynikającą z art. 11 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - jawności finansowania partii politycznych. Powtórzenie tego przepisu stanowi art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155 poz. 924). Formułuje on zasadę jawności finansów partii, odnosząc ją jedynie do źródeł finansowania. Z zasady tej wynika zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Partie są zatem zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania.

Zauważyć należy, że w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz.U.2012/849) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje.

Biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza partii wchodzących do parlamentu. Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

W obecnym systemie prawnym, uprawnienie do pozyskania tego typu informacji można wywieść z przepisów u.d.i.p. (por. M. Bidziński, Jawność finansowania partii politycznych Analiza porównawcza /w:/ Obywatelskie prawo do informacji, pod red. Teresy Gradockiej, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 192).

W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, który wymienia związki zawodowe i ich organizacje i partie polityczne, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych.

Zagadnienie związania partii politycznych obowiązkami informacyjnymi, wynikającymi z przepisów u.d.i.p. rozstrzygał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt. I OSK 513/13, dostępny w internetowej bazie orzeczeń https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarł w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 1 u.d.i.p. wprowadza ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą.

Natomiast art. 6 wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Będzie nią również informacja odnosząca się do partii politycznych jako podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Skoro zatem działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza subwencje i dotacje budżetowe przeznaczone na ten cel z budżetu państwa, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez skarżącego informacja w zakresie umów cywilnoprawnych podpisanych przez partię Prawo i Sprawiedliwość ze Spółką [...] zawartych w 2017 r., spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej posiadającej największą reprezentację w parlamencie. Nietrafny jest zatem pogląd partii, że umowy zawarte ze Spółką są dokumentami wewnętrznymi i w związku z tym nie podlegają rygorowi z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który przyznaje prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Obowiązująca regulacja w sposób bardzo szeroki kształtuje zakres pojęcia informacji publicznej, a zatem mieszczą się w nim także dokumenty, jakimi są umowy zawierane przez podmioty obowiązane w świetle u.d.i.p.

Zagadnienie transparentności działania partii politycznych w zakresie ich finansowania przenosi się wprost na zagadnienie wydatkowania zgromadzonych przez partie środków finansowych. Dlatego też umowy zawarte przez te partie z innymi podmiotami mieszczą się w pojęciu przedmiotu informacji publicznej, bowiem obrazują cel na który dana partia wydaje określone środki finansowe. Powyższe zagadnienie, co do przedmiotu wniosku, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości.

O bezczynności organu na kanwie u.d.i.p. możemy mówić wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Tak więc z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie bądź też nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy milczy on w odniesieniu do wniosku, lecz także wtedy, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy partia Prawo i Sprawiedliwość pozostawała zatem w bezczynności, błędnie przyjmując, że żądanie strony skarżącej nie dotyczy informacji publicznej i o swoim stanowisku informując pisemnie wnioskodawcę, zamiast bądź udostępnić żądaną informację, bądź ewentualnie odmówić jej udostępnienia, jeśli zachodzą przesłanki do takiej odmowy.

Z tego względu Sąd zobowiązał partię Prawo i Sprawiedliwość do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa.

Nie wynikała ona bowiem z milczenia organu, a była jedynie skutkiem błędnego przyjęcia, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł i na podstawie art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

-----------------------

8