II SA/Bk 633/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-11-30	
Data wpływu	2010-09-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Elżbieta Trykoszko /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że decyzje nie mogą być wykonane w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118; art. 52; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Tezy
Treść art. 52 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wskazuje, że każdy z wymienionych w nim podmiotów, jako potencjalny adresat nakazu rozbiórki, powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kładki dla pieszych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku III. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz Gminy B. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał Gminie B. reprezentowanej przez Zarząd Mienia Komunalnego w B. - jako właścicielowi nieruchomości nr [...] - rozbiórkę kładki dla pieszych prowadzącej przez rzekę B., znajdującej się na wymienionych działkach w okolicy ul. C. w B.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadził przedmiotowe postępowanie legalizacyjne jako organ właściwy wskazany przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...], wyłączającym od prowadzenia sprawy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. W trakcie postępowania przeprowadzono oględziny kładki. Ustalono, że została ona wykonana samowolnie na działkach nr [...] należących do Gminy B. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. organ wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz zobowiązał Gminę B. do przedłożenia zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy kładki z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami potrzebnymi do legalizacji obiektu. Z uwagi na informację, że Gmina nie wywiąże się z nałożonych obowiązków – zobowiązano do dokonania rozbiórki kładki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Mienia Komunalnego reprezentujący Gminę B. Wskazano, że analiza wyrysu mapy ewidencyjnej oraz zdjęć satelitarnych wykazała, że kładka dla pieszych znajduje się na działce nr [...]stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej we władaniu Marszałka Województwa P. Zdaniem odwołującego się zobowiązano do rozbiórki kładki niewłaściwy podmiot.

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie nakazując Miastu B. rozbiórkę kładki dla pieszych na rzece B., wybudowanej bez pozwolenia na budowę na działce nr [...], znajdującej się pomiędzy działkami nr [...] w okolicach ul. C. w B.

W toku postępowania odwoławczego ustalono, że działki nr [...] stanowią własność Gminy B. i pozostają we władaniu Zarządu Mienia Komunalnego. Działka nr 1 stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Marszałka Województwa, jednak na mocy porozumienia z 30 lipca 2009 r. pomiędzy Miastem B. a Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. działającym z upoważnienia Marszałka – zadania z zakresu konserwacji rzeki B. na terenie Miasta B. wykonuje Prezydent Miasta. Wskazano, że z uwagi na treść porozumienia przyjąć należy, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie koryta rzeki B. w należytym stanie technicznym jest Miasto B., dlatego na ten podmiot nałożono obowiązek wykonania rozbiórki samowolnie wykonanej kładki. Na podstawie powyższego organ ocenił, że z uwagi na nieprecyzyjne określenie położenia przedmiotu postępowania, a także podmiotu zobowiązanego – uchylono decyzję pierwszoinstancyjną, a następnie orzeczono merytorycznie.

Skargę na powyższą decyzję organu II instancji złożył do sądu administracyjnego Prezydent B. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów art. 77 § 1 Kpa oraz art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym charakteru porozumienia z 30 lipca 2009 r. jako kompetencyjnego czy obligacyjnego,

2. przepisu art. 107 § 3 Kpa poprzez nieprzywołanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i braku jej wyjaśnienia,

3. przepisu art. 28 Kpa w zw. z art. 52 ustawy z 07 lipca 1994r. Prawo budowlanego poprzez skierowanie decyzji do pomiotu niebędącego stroną.

Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że porozumienie z 30 lipca 2009 r. jest umową cywilnoprawną, nieprzenoszącą na Prezydenta B. zadań z zakresu konserwacji rzeki B., w której określono precyzyjnie zakres czynności zleconych Miastu w zakresie utrzymania rzeki. Nie obejmują one prowadzenia spraw związanych z budową i utrzymaniem obiektów budowlanych w postaci kładek dla pieszych. Ponadto w tym stosunku obligacyjnym, który powstał z mocy przedmiotowego porozumienia, Miasto B. działa na rzecz i w imieniu dającego zlecenie, a zatem w imieniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych reprezentującego Marszałka Województwa i ten ostatnio wymieniony podmiot jest odpowiedzialny za przedmiotową kładkę. Porozumienie z 30 lipca 2009 r. nie mieści się w dyspozycji art. 8 ustawy z 05 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i nie przenosi na Prezydenta B. kompetencji ustawowych w zakresie prawa wodnego, w ramach których nadal uprawnionym pozostaje Marszałek Województwa na podstawie art. 10 ust. 1a i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zdaniem skarżącego wynika z akt sprawy posadowienie kładki na gruncie Skarbu Państwa, co wskazuje na podmiot zobowiązany – Marszałka Województwa wykonującego w imieniu Skarbu Państwa prawo własności do tych wód. Naruszenia art. 107 § 3 Kpa upatruje skarżący w niewskazaniu i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, w których przyjęto, iż Prezydent Miasta jest na podstawie porozumienia z 30 lipca 2009 r. zobowiązany wykonywać zadania z zakresu konserwacji rzeki B. – stanowią cytaty z tegoż porozumienia. Wywiedziono, że brak podstawy prawnej usytuowania kładki jest argumentem stanowiącym o jej negatywnym wpływie na stan techniczny koryta rzeki, do którego utrzymania w należytym stanie zobowiązał się Prezydent w porozumieniu. Również usytuowanie kładki poprzez oparcie jej na brzegach i na nieodpowiedniej wysokości może ograniczać swobodny przepływ wód. Skierowanie zobowiązania do Prezydenta Miasta B. jest wynikiem sprawowania przez niego, na podstawie porozumienia z 30 lipca 2009 r., funkcji faktycznego zarządcy w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 §3 Kpa stwierdzono, że brak wskazania faktów, które uznano za udowodnione, wynika z przyjęcia jako wiążącego prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skardze nie można było odmówić słuszności, przy czym niezależnie od zarzutów w niej podniesionych sąd dostrzegł w sprawie mogące mieć wpływ na wynik postępowania naruszenie innych przepisów prawa procesowego i materialnego, które w połączeniu z naruszeniami wytkniętymi w skardze, nie pozwalało sądowi na pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Przed przejściem do omówienia dostrzeżonych naruszeń prawa należy wskazać przyczyny, dla których sąd w wyroku dokonał zmiany oznaczenia strony skarżącej z "Miasta B." na "Gminę B.". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.01.1999r. (sygn. ISA 267/98; Lex nr 47249) podmiotem prawa w ustawowym systemie organizacji samorządu terytorialnego jest gmina i tylko ona posiada osobowość prawną. Miasto jako jednostka administracyjna, terytorialnie właściwa dla określonej gminy, nie zostało wyposażone w odrębną osobowość prawną, a to oznacza, ze z mocy ustawy o samorządzie gminnym i przepisów wprowadzających tę ustawę ani z mocy ewentualnego upoważnienia statutowego nie może występować w stosunkach administracyjnych i cywilnoprawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny. Także miasta na prawach powiatu, a takim miastem jest B. zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 7.08.1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652), nie posiadają odrębnej od gmin je tworzących osobowości prawnej. Powyższe wynika wprost z treści art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1592), w którym ustawodawca wskazuje, iż miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. W sferze ustrojowej do miast na prawach powiatu stosuje się przepisy ustawy o samorządzie gminnym, o czym stanowi art. 92 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy tak określonym ustawą statusie ustrojowym miasta na prawach powiatu, skierowanie decyzji do Miasta B., a nie do Gminy B., jest wadliwe, bo sugeruje odrębną podmiotowość prawną miasta niż gminy ją tworzącej. W prawie polskim obowiązuje normatywna konstrukcja osobowości prawnej jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 33 kodeksu cywilnego osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne (oczywiście rangi ustawy) przyznają osobowość prawną. Ustawa o samorządzie powiatowym nie przyznaje osobowości prawnej miastom na prawach powiatu, stwierdzając, iż, jest ono gminą, która jedynie wykonuje zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie, ale której ustrój reguluje ustawa o samorządzie gminnym. Ta ostatnia ustawa osobowość prawną przyznaje gminom (art. 2 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym). Zdolność prawna jednostki organizacyjnej niewyposażonej przez ustawodawcę w odrębną osobowość prawną, lecz pozostającej w kręgu organizacyjnym innej osoby prawnej, przysługuje nie tej jednostce organizacyjnej, ale macierzystej osobie prawnej. Tym samym prawidłowym w sprawie oznaczeniem adresata decyzji – oczywiście przy zaakceptowaniu materialnoprawnej odpowiedzialności tego adresata za skutki samowoli budowlanej popełnionej przez nieznanego inwestora - winna być Gmina B., a nie Miasto B. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie uznał jednak faktu niewłaściwego oznaczenia adresata decyzji za błąd kwalifikowany, skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 kpa. Zauważyć bowiem należy, iż takie oznaczenie adresata decyzji organ nadzoru budowlanego II instancji wyprowadził z treści porozumienia z dnia 30.07.2009r. zawartego między Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. a Miastem B. tj. z treści dokumentu, w którym tak siebie określił sam skarżący. Nadto w skardze wniesionej do sądu, skarżąca jednostka organizacyjna też określiła siebie mianem Miasta B., a nie Gminy B. Dopiero na rozprawie wyznaczonej dla rozpoznania skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowy zarzut niewłaściwego formalnie oznaczenia adresata decyzji, powołując się na pogląd wyrażony w przytoczonym przez sąd orzeczeniu sądu administracyjnego. Zważywszy na powyższe oraz na tożsamość podmiotowości prawnej Gminy B. i miasta na prawach powiatu B., będącego Gminą B., wyżej opisaną wadliwość sąd traktuje jedynie jako podlegające sprostowaniu mylne oznaczenie strony postępowania, a nie jako błędne skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną postępowania.

Merytoryczną ocenę legalności zaskarżonej decyzji należy poprzedzić stwierdzeniem o bezsporności ustalenia w sprawie, iż wybudowanie spornej kładki dla pieszych było samowolą budowlaną, albowiem treść art. 29 prawa budowlanego nie wyłączyła budowy tego rodzaju obiektów budowlanych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a według inicjującej postępowanie informacji Zarządu Mienia Komunalnego zrealizowanie spornej inwestycji nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tożsamy pogląd, co do kwalifikacji budowli będącej kładką do obiektów budowlanych niewyłączonych spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 24.02.2000r. (sygn. IISA/Lu 1712/98, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W sprawie bezsporny był też fakt, iż nieznany jest sprawca samowoli budowlanej (inwestor) a wybudowanie kładki miało miejsce w lipcu 2009r. Do ustalonych faktów zastosowanie miały zatem przepisy art. 48 i 49 prawa budowlanego, co obecnie oznacza, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę, mógł być orzeczony dopiero wtedy, gdy okazało się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej następuje na zasadach ogólnych tj. przy zastosowaniu art. 28 kpa (przepis art. 28 prawa budowlanego zawężający krąg stron postępowania dotyczy wyłącznie postępowań o pozwolenie na budowę). Stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej powinien być zatem ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których może być orzeczony nakaz rozbiórki obiektu budowlanego samowolnie wzniesionego. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż między innymi czynności, o której mowa w art. 48 prawa budowlanego, jest obowiązany dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Treść art. 52 prawa budowlanego wskazuje, że każdy z wymienionych w nim podmiotów, jako potencjalny adresat nakazu rozbiórki, powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej. W sprawie niniejszej nieznany był sprawca samowoli budowlanej – inwestor, a zatem postępowanie powinno się toczyć z udziałem właściciela gruntu, na którym obiekt został samowolnie wzniesiony i z udziałem zarządcy obiektu budowlanego, o ile taki zarządca został wyznaczony (ustanowiony). Interes prawny w postępowaniu mają także właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem, na którym samowolnie wzniesiony został obiekt budowlany o ile jego lokalizacja oddziałuje (może oddziaływać) na sferę uprawnień właścicielskich do sąsiedniego gruntu.

Przenosząc reguły określania kręgu stron postępowania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć należy, iż przed organem instancji stroną postępowania była wyłącznie Gmina B., będąca właścicielem nieruchomości o numerach geodezyjnych[...], sąsiadujących z obu stron z pasem rzeki B., przy czym Gmina B. była przez organ I instancji także traktowana jako właściciel spornej kładki z racji ustalenia, iż oparcie kładki zostało zlokalizowane na gruntach gminy. To ustalenie jako błędne zostało zweryfikowane dopiero w postępowaniu odwoławczym, w którym na podstawie analizy mapy ewidencyjnej ustalono, iż sporna kładka w całości jest zlokalizowana w pasie gruntów rzeki B., niestanowiącym własności gminy. Zauważyć przy tym należy, iż ustalenie organu I instancji co do położenia kładki opierało się na wyjaśnieniu zarządzającego w imieniu Gminy B. nieruchomościami gminy Zarządu Mienia Komunalnego, który na pytanie organu nadzoru budowlanego na czyim terenie zlokalizowano kładkę dla pieszych i kto jest właścicielem tego terenu, odpowiedział, iż obiekt został zrealizowany na działkach gminy o numerach [...]. Powyższe ustalenie zostało zakwestionowane dopiero na etapie odwołania, gdzie podniesiono, iż kładka znajduje się na terenie cieku wodnego – rzeki B., stanowiącej własność Skarbu Państwa, którego uprawnienia właścicielskie względem powierzchniowych wód płynących wykonuje Marszałek Województwa. Organ II instancji rzeczywiście w oparciu o analizę dołączonych do odwołania: wyrysu mapy ewidencyjnej oraz zdjęcia satelitarnego potwierdził trafność zarzutu odwołania, iż kładka jest usytuowana na gruncie mieszczącym się w granicach linii brzegu rzeki B., co oznacza, iż jej właścicielem jako budowli związanej z gruntem pokrytym wodami powierzchniowymi płynącymi jest Skarb Państwa, którego uprawnienia właścicielskie względem tego rodzaju wód publicznych wykonuje Marszałek Województwa z mocy uregulowania ustawy Prawo wodne (vide: art. 10, 11 i 14 ustawy z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne – t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019)

Zweryfikowanie na etapie postępowania odwoławczego ustalenia, co do miejsca położenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, rzutujące na określenie kręgu stron postępowania a w konsekwencji na właściwe ustalenie adresata nakazu rozbiórki, nakazywało – zdaniem sądu - organowi II instancji uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 par. 2 kpa. Wydanie decyzji reformatoryjnej, orzekającej, co do istoty, pozbawiło właściciela gruntu, na którym samowoli budowlanej dokonano, wiedzy o tym postępowaniu, co stanowi naruszenie przepisu art. 28 kpa przy czym naruszenie tego przepisu mogło mieć wpływ na wynik postępowania. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie do gruntu, przez który przepływa rzeka B., miałby możliwość wypowiedzenia się w kwestii położenia kładki, jak też w kwestii ewentualnego przekazania Gminie B. obowiązków zarządcy obiektów budowlanych zlokalizowanych na gruncie pokrytym powierzchniowymi wodami płynącymi, a pozostającym w granicach administracyjnych gminy (miasta B.).

Analiza porozumienia zawartego przez Gminę B. (nazwaną Miastem B.) z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. zawartego dnia 30.07.2009r., a na podstawie którego organ II instancji wyprowadził wniosek o przekazaniu Gminie B. przez wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną (WZMiUW w B.) zarządu gruntami zajętymi przez rzekę B. (na odcinku pozostającym w granicach miasta), nie potwierdza – jak słusznie zauważa skarżący – przekazania gminie także obowiązku utrzymania usytuowanych w pasie rzeki obiektów budowlanych niezwiązanych z regulacją swobodnego spływu wód. Gmina B. na mocy porozumienia przejęła na siebie ściśle określone obowiązki związane z konserwacją rzeki B. na terenie miasta B., wymienione precyzyjnie w paragrafie 1 – szym porozumienia, takie jak: utrzymanie w należytym stanie koryta cieku, zachowanie stanu dna i brzegów, wykonywanie konserwacji i remontu istniejących budowli regulacyjnych dla zapewnienia swobodnego spływu wód i dbałość o utrzymanie dobrego stanu wód. Kładka dla pieszych nie jest budowlą wzniesioną w celu regulacji spływu wód a budowlą służącą przemieszczaniu się pieszych przez rzekę. Pozostawiając poza przedmiotem rozważań kwalifikację porozumienia tj. ocenę czy jest ono porozumieniem administracyjnym czy umową cywilnoprawną, jego treść nie pozwala dostrzec przeniesienia na Gminę B. zarządu obiektami budowlanymi niezaliczanymi do regulujących spływ wód. Budowle regulacyjne zaliczone zostały do budowli hydrotechnicznych a ich rodzaje wymienia paragraf 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 20.04.2007r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2007r Nr 86, poz. 579) pomijając kładki czy mostki.

Sąd zauważa przy tym, iż wybór spośród podmiotów wymienionych w art. 52 prawa budowlanego, tego podmiotu, do którego powinien być skierowany nakaz rozbiórki, powinien być uzasadniony. Jak stwierdził w wyroku z dnia 24.07.2008r. (sygn. IISA/Gd 425/08, Lex nr 509871) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.03.2007r. (sygn. II OSK 522/06, Lex nr 339391) wyraził pogląd, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej zaś kolejności właściciel lub sprawujący zarząd. Z kolei w wyroku z dnia 6.03.2008r. (sygn. II OSK 158/07, Lex nr 468723) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Na konieczność dokonywania wyboru adresata nakazu rozbiórki pod kątem wykonalności obowiązku zwrócił także uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16.06.2008r. (sygn. akt II SA/Kr 388/08, Lex nr 509864) stwierdzając, iż nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Z uwagi na to, iż w sprawie niniejszej nie jest znany wykonawca spornej budowli, potencjalnymi adresatami nakazu rozbiórki może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, z których udziałem należy powtórzyć postępowanie administracyjne.

Reasumując, dotychczas przeprowadzone dowody, nie dały podstaw do przypisania Gminie B. obowiązku likwidacji spornej samowoli budowlanej, albowiem gmina nie jest właścicielem terenu inwestycji (a w konsekwencji i obiektu budowlanego), a z przedłożonego dokumentu w postaci porozumienia zawartego przez gminę z WZMiUW w B. nie wynika objęcie przez gminę zarządu nad takimi obiektami budowlanymi zlokalizowanymi w granicach linii brzegowej rzeki B., które nie są związane z regulacją wód. W ponownie prowadzonym postępowaniu należałoby przede wszystkim dołączyć do akt wypis z rejestru gruntów w odniesieniu do działki o numerze geodezyjnym 1 (w obrębie 3), co pozwoliłoby ustalić podmiot gospodarujący gruntem pokrytym wodami rzeki B. (zarządcę), którego właścicielem jest Skarb Państwa (vide: art. 10 ust. 1 "a" w związku z art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne), zaś uprawnienia właścicielskie wykonuje Marszałek Województwa (vide: art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne). Zauważyć należy, iż Marszałek Województwa uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych płynących Skarbu Państwa, wykonuje jako zadanie z zakresu administracji rządowej, a w celu wykonywania zadań (własnych i zleconych) tworzy wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne (vide: art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne i art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Należałoby zatem ustalić czy do gospodarowania gruntami pokrytymi wodami publicznymi płynącymi, nie została powołana przez województwo odrębna jednostka organizacyjna. O istnieniu podmiotu zarządzającego takimi gruntami może świadczyć porozumienie dołączone do akt sprawy, które w imieniu Marszałka Województwa zawarł z gminą Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Bezsporne ustalenie tych okoliczności wymaga dołączenia stosownych dokumentów i odebrania wyjaśnień od właściwych podmiotów.

Zważywszy na powyższe Sąd uznał, iż postępowanie administracyjne należy powtórzyć od początku i dlatego uchyleniem objął także decyzję organu I instancji, niewymienioną we wnioskach strony skarżącej. Pozwala na to brak związania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uchylenie decyzji organów obu instancji nastąpiło na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-