II GSK 97/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-02-06	
Data wpływu	2014-01-14	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryk Wach
Janusz Zajda /przewodniczący sprawozdawca/
Zofia Przegalińska	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	V SA/Wa 2284/13	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 116 poz 730; art. 2 ust.1 pkt 4 i 9, art.3 ust.1,4, art 3 ust. 2 pkt b i c,art 5 ust. 3 pkt 1-2,; Ustawa z dnia 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712; art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 26 ust 1, art. 26 ust. 2 pkt 4, art. 27 ust. 2, art. 30a, art. 30b ust. 2 pkt.1,art. 30c ust.3 pkt 1, art. 31 ust 1,; Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędziowie NSA Zofia Przegalińska Henryk Wach Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Inwestycyjnej Z. Spółki z o.o. w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 listopada 2013 r.; sygn. akt V SA/Wa 2284/13 w sprawie ze skargi Grupy Inwestycyjnej Z. Spółki z o.o. w E. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2013 r.; nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz Grupy Inwestycyjnej Z. Spółki z o.o. w E. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 13 listopada 2013 r., sygn. V SA/Wa 2284/13 oddalił skargę G.I.Z. spółki z o.o. w E. na informację Ministra Gospodarki z [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

G.I.Z. sp. z o.o. w dniu [...] października 2012 r. złożyła wniosek o dofinansowanie dla projektu "Wdrożenie innowacyjnej technologii w zakresie obróbki skrawaniem przez firmę G.I.Z. Sp. z o.o.".

Pismem z [...] kwietnia 2013 r. Instytucja Wdrażająca - Bank Gospodarstwa Krajowego - zażądała od Spółki uzupełnienia wniosku przez dostarczenie opinii o nowej technologii uzupełnioną o opis sposobu jej wdrożenia oraz uzasadnienie wykorzystania środków trwałych i szkic hali.

W dniu [...] czerwca 2013 r. wnioskodawczyni została poinformowana o odmowie przyznania promesy premii technologicznej, ze względu na niespełnienie kryteriów oceny merytorycznej. W uzasadnieniu zawiadomienia wskazano, że z charakterystyki i opisu technologii wynika, że dotyczy ona zastosowania kamer termowizyjnych w procesie obróbki skrawaniem. Wezwana do uzupełnienia braków wniosku, strona złożyła własne pismo i autorów opinii, ale dotyczące jedynie jej fragmentów. Tym samym opinia o nowej technologii nie spełnia wymogów art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt b/ i c/ ustawy z 30 maja 2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. Nr 116, poz. 730 ze zm.; dalej: ustawa). Nie można zatem stwierdzić, czy projekt jest zgodny z art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 oraz art. 3 ust. 4 ustawy, a tym samym czy jest zgodny z celem i zakresem działania 4.3 POIG (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka).

Minister Gospodarki [...] września 2013 r. poinformował Spółkę o uznaniu protestu za niezasadny.

Stwierdził, że istotą projektu jest inwestycja polegająca na uruchomieniu linii technologicznej, opartej głównie na obrabiarkach skrawających do metali, przeznaczonej do produkcji trzech elementów wchodzących w skład sterów okrętowych. Proponowana technologia ogranicza się jedynie do wykorzystania kamery termowizyjnej do kontroli temperatury poprzez analizę emisji promieniowania podczerwonego w strefie skrawania. Wykorzystanie kamery termowizyjnej w tym zakresie stosowane jest w świecie dłużej niż 5 lat. Minister podważył kompetencje wnioskodawczyni do przeprowadzenia badań i obliczeń w zakresie strefowej kontroli temperatury w procesie obróbki skrawaniem, a to z racji braku właściwej aparatury.

Organ odwoławczy zauważył, że wnioskodawca uzyskał opinię wystawioną przez podmiot wymieniony w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy (NOT) stwierdzającą, że technologia, która miałaby być wdrażana w wyniku realizacji inwestycji jest nową technologią w rozumieniu ustawy, której okres stosowania nie jest dłuższy na świecie niż 5 lat. Wskazano jednak, że przedłożona opinia zawiera treści, które ze względu na ogólnikowość nie mogą zostać uznane za opis wdrażania technologii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę zgodził się ze skarżącą, iż dla oceny zasadności środka prawnego istotna jest treść pisma z 27 czerwca 2013 r., informująca o odmowie przyznania premii technologicznej. Przyznał, że jest ono w swej treści niezwykle zwięzłe, jednak precyzyjne. Najważniejszą kwestią jest wykazanie przez skarżącą, że technologia, która ma być wdrożona w wyniku realizacji inwestycji finansowanej kredytem technologicznym jest nową technologią w rozumieniu ustawy, a okres jej stosowania na świecie nie jest dłuższy niż 5 lat. Bezsporny jest sam fakt uzyskania opinii stwierdzającej, że technologia, która ma być wdrożona jest nowa, natomiast zwraca uwagę fakt, że spełnienie "5-letniego warunku" jest sprzeczne z dorobkiem doktryny. Na powyższe wskazują publikacje Ministra Gospodarki.

Zdaniem WSA w W. nie zostało spełnione także drugie kryterium w przedmiocie zgodności projektu z celem i zakresem POIG oraz ustawą. Celem i zakresem działania nie jest bowiem wdrażanie ponad dwudziestoletnich technologii i już choćby ta prosta konstatacja uzasadnia niespełnienie warunku ujętego w kryterium.

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutu zbyt ogólnikowego wystosowanego przez BGK wezwania do usunięcia braków wniosku, które to wezwanie ocenił, jako wystarczająco precyzyjne i pozwalające na prawidłowe usunięcie wskazanych braków.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił poglądu, że w procedurze konkursowej dopuszczono się złamania zasady równego dostępu do środków publicznych. Uwagę Sądu zwróciła także kwestia niewystarczającego uzasadnienia faktu nowatorskości technologii "w zakresie kształtowania ubytkowego", a nie zastosowania technik termowizyjnych, jako podstawy wdrażanej technologii. W ocenie Sądu niewystarczające jest także doświadczenie zarządzającego spółką G.I.Z.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła spółka G.I.Z., która zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj.;

1) art. 141 § 4 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) w związku z art. 30e uzppr poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów, brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku do powtórzenia większości argumentacji przedstawionej przez Ministra Gospodarki w decyzji z 24 września 2013 r.;

2) art. 141 § 1 ppsa w zw. z art. 30e uzppr poprzez zaniechanie sporządzenia własnego uzasadnienia wyroku przez WSA i powielenie całości wywodów zawartych przez organy administracji publicznej w odpowiedzi na skargę, w szczególności jeżeli chodzi o nową technologię;

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 ppsa poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na argumentacji zaprezentowanej przez organ pośredniczący przy całkowitym pominięciu twierdzeń i dowodów zaoferowanych przez skarżącą, czego wyrazem jest brak odniesienia się do tych twierdzeń i dowodów w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, w szczególności do obszernej opinii o nowej technologii z [...] września 2012 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę NOT;

4) art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 i w zw. z art. 31 ust. 1 uzppr polegające na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji faktu naruszenia przez Ministra Gospodarki przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie, przez nieuwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie Ministra Gospodarki z [...] września 2013 r., pomimo że Minister naruszył przepis § 9 pkt 2 i § 8 ust. 11 pkt 2-4 procedury odwoławczej w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2 uzppr i w konsekwencji została naruszona zasada równości dostępu do środków publicznych, podczas gdy Minister Gospodarki nie odniósł się do żadnego z zarzutów stawianych przez skarżącą w proteście i dokonał ponownej oceny projektu w zakresie nieobjętym protestem i wcześniejszą oceną BGK.

naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 pkt. 4 i 9 oraz art. 3 ust. 4 ustawy poprzez uznanie, że projekt zawarty we wniosku nie był technologią nową;

2) naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego - art. 5 ust. 3 pkt 2 uzppr poprzez uznanie, że załączona opinia o nowej technologii nie zawierała wymaganych, wymienioną ustawą elementów, w tym sposobu wdrożenia technologii, wykazu i uzasadnienia wykorzystania środków trwałych oraz źródeł na podstawie których stwierdzono okres jej stosowania na świecie, podczas gdy stan faktyczny wskazuje, iż opinia zawiera wszystkie wymienione elementy.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 30d ust. 1 w zw. z art. 30e uzppr i w zw. z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 ppsa). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Autor skargi kasacyjnej trafnie zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę w granicach sprawy (art. 134 § 1 ppsa) nie przedstawił należycie jej stanu, a także nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 ppsa). Z powyższym wiąże się także kwestia oparcia ustaleń jedynie na argumentach instytucji wdrażającej i pośredniczącej, przy jednoczesnym pominięciu wywodów strony, w szczególności przedstawionych w proteście.

Z treści przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 uzppr wynika, że zakres rozpoznania skargi obejmuje ocenę projektu, nie zaś informację o rozstrzygnięciu protestu. Na sądzie spoczywa więc obowiązek rozpoznania całokształtu sprawy zakończonej negatywną oceną projektu, nie zaś tylko jej fragmentu dotyczącego postępowania odwoławczego. Wskazuje na to również znajdujący odpowiednie zastosowanie przepis art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej objęte są zatem wszystkie elementy składające się na negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 30b ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy, nie zaś tylko informacja, o której mowa w art. 30b ust. 9 uzppr, gdy zaś uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia i nie pozwala na właściwą ocenę rozumowania Sądu, przepis art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną.

Uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji stanowi powtórzenie argumentów Instytucji Pośredniczącej, w szczególności wynikających z odpowiedzi na protest, z akcentowaniem "wiedzy..., która "zbłądziła pod strzechy", a która wynika z pism Ministra Gospodarki, a także okoliczności, których źródło nie jest do końca jasne (v. okres wykorzystywania przedmiotowej technologii kilkakrotnie przekracza okres pięcioletni".

Powołując się tutaj na treść "pracy magisterskiej dostępnej w internecie", Sąd I instancji wystąpił tutaj - dokonując własnej oceny proponowanej technologii - w roli eksperta, nieprzewidzianej przepisem art. 1 § 1 ppsa. W konsekwencji przedstawił stan sprawy w istotny sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach, bez należytego odniesienia się do tego materiału, w szczególności zaś do samego projektu, wcześniej pozytywnie zaopiniowanego przez uprawniony podmiot, a także argumentów wnioskodawcy i autorów opinii.

Ogólnikowe uzasadnienie stanowi uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie - pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 uzppr należy stwierdzić, że jest on trafny. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu, instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. To, czy zasada ta została zachowana w odniesieniu do poszczególnych wniosków, jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego w konkretnej sprawie.

Zasady równego dostępu do pomocy nie można sprowadzać do kwestii wzajemnego porównywania ocen wniosków złożonych przez inne podmioty w ramach tego samego konkursu, z oceną wniosku złożonego przez skarżącą. Z przepisu art. 31 ust.1 uzppr wynika jednak intencja ustawodawcy, aby każdy projekt był oceniany rzetelnie i bezstronnie. Wiąże się z tym kwestia uczestnictwa ekspertów, ale także wymóg dokonywania obiektywnych ocen projektów. Za takim podejściem przemawiają też postanowienia powołanego art. 26 ust. 2 uzppr.

Wskazane wyżej przepisy ustawy, nakazujące rozpoznawanie projektów w sposób rzetelny i bezstronny, z zapewnieniem równego dostępu i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, określają fundamentalne zasady rozpoznawania składanych wniosków. W tym kontekście zarzuty Spółki, sprowadzające się do wytknięcia akceptacji powierzchownej oceny projektu, sprowadzenia kwestii kamery termowizyjnej do roli podstawy nowej technologii, gdy poza nią jest jeszcze wiele innych elementów projektu, nie mogły być potraktowane przez Sąd I instancji, jako niemające dla sprawy znaczenia, przy jednoczesnej ocenie rozstrzygnięcia, "przez swą skrótowość - jako - niesamowicie precyzyjnego".

Rolą Sądu było zbadanie, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zatem, m.in. czy była zgodna z Regulaminem przeprowadzania konkursu i Procedurą odwoławczą. W tym aspekcie Sąd I instancji winien wypowiedzieć się, czy organy obu instancji dokonały właściwej oceny projektu, czy wezwanie do usunięcia braków wniosku nie było nadmiernie lakoniczne, a tym samym niezrozumiałe i czy w tym zakresie postepowanie Instytucji wobec Spółki nie naruszało obowiązujących reguł. Zwłaszcza w kontekście twierdzeń wnioskodawczyni, która miała już na powyższe zwracać uwagę Instytucji Wdrażającej, wskazując również - czemu żaden z organów nie zaprzeczył - na odmienne traktowanie podmiotów.

Uwzględnienie skargi kasacyjnej prowadzi do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 185 § 1 ppsa w zw. z art. 30e uzppr), celem dokonania ponownej kontroli rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).